Opdat aan de Raad van State een ontvankelijk verzoek tot schadevergoeding zou kunnen worden gericht, is onder meer vereist dat er een arrest voorligt waarin de Raad van State de onwettigheid van een handeling vaststelt. Het Hof van Cassatie verduidelijkt in een arrest van 15 september 2017 wat moet worden begrepen als een "arrest waarbij de onwettigheid wordt vastgesteld". Een arrest dat de intrekking vaststelt, valt er volgens het Hof niet onder.
Context: schadevergoeding tot herstel nu ook mogelijk bij Raad van State
Onze Belgische Grondwet bepaalt dat geschillen over burgerlijke rechten bij uitsluiting tot de bevoegdheid van de rechtbanken behoren (artikel 144).
Daaraan voegt onze Grondwet echter sinds 2014 aan toe dat de wet, volgens de door haar bepaalde nadere regels, de Raad van State of de federale administratieve rechtscolleges kan machtigen "om te beslissen over de burgerrechtelijke gevolgen van hun beslissingen".
Kort gezegd is sedert 2014 de mogelijkheid voorzien dat ook de Raad van State (afdeling Bestuursrechtspraak) over de burgerrechtelijke gevolgen van aansprakelijkheid kan beslissen.
Meer bepaald laat artikel 11bis van de Wetten op de Raad van State elke partij (verzoekende of tussenkomende) die de nietigverklaring vordert van een akte, een reglement, of een stilzwijgend afwijzende beslissing toe om de Raad van State te vragen om haar bij wijze van arrest een schadevergoeding tot herstel toe te kennen ten laste van de steller van de bestreden handeling. Een dergelijke schadevergoeding is slechts aan de orde voor zover de partij die hierom verzoekt een nadeel heeft geleden omwille van de onwettigheid waarmee de bestreden handeling is behept.
Die partij kan een verzoek tot schadevergoeding slechts indienen uiterlijk 60 dagen na de kennisgeving van het arrest waarbij de onwettigheid werd vastgesteld. Een arrest waarbij de onwettigheid van de bestreden handeling wordt vastgesteld, blijkt aldus een noodzakelijke voorwaarde te zijn opdat een schadevergoeding tot herstel zou kunnen worden gevorderd.
De notie van het "arrest waarbij de onwettigheid werd vastgesteld" blijkt in de praktijk evenwel voor enige interpretatieproblemen te zorgen.
Interpretatieprobleem: wat als de beslissing is ingetrokken?
Standpunt 1: Raad van State: intrekking verhindert vordering tot schadevergoeding niet
Nadat de Belgische Minister van Binnenlandse Zaken een bewakingsagent de toekenning van een identiteitskaart voor bewakingsactiviteiten weigert, schorst de Raad van State de weigeringsbeslissing. Vervolgens trekt de Minister de weigeringsbeslissing in, nog voor het tot een vernietigingsarrest kan komen.
Vervolgens vraagt de bewakingsagent aan de Raad van State een schadevergoeding tot herstel. In een arrest van 2 oktober 2015 (nr. 232.416) kent de Raad van State hem een schadevergoeding tot herstel toe.
De Raad overweegt daarbij dat een arrest waarin wordt vastgesteld dat het vernietigingsberoep haar voorwerp was verloren omwille van het intrekken van de bestreden handeling door de steller ervan, toch kan worden beschouwd als een arrest waarbij de onwettigheid wordt vastgesteld.
Deze redenering lijkt niet geheel onredelijk in het licht van de procedurele voorgaanden in deze zaak. De Raad willigde immers reeds de vordering tot schorsing in waarmee de Raad van State de ernst van minstens één middel bevestigde. Het is omwille van deze schorsing en de daarmee prima facie vastgestelde onwettigheid van de bestreden handeling, dat de steller van deze handeling besliste om tot intrekking over te gaan.
Ingevolge deze intrekking was het voorwerp van de vernietigingsprocedure teloorgegaan - men kan immers niet vernietigen, hetgeen reeds ingetrokken is.
Echter: de Belgische Staat is het niet eens en stelt een cassatievoorziening bij het Hof van Cassatie in.
Standpunt 2: Hof van Cassatie: intrekking verhindert om schadevergoeding bij Raad van State te vorderen
Het Hof van Cassatie casseerde recent het arrest nr. 232.416 dat de schadevergoeding tot herstel toekende.
In een arrest van 15 september 2017 (raadpleeg het arrest hier) verduidelijkt het Hof dat de omstandigheid van intrekking niet toelaat om af te wijken van de duidelijke tekst van artikel 11bis van de Wetten op de Raad van State.
Het Hof beschouwt een arrest dat vaststelt dat het voorwerp van het vernietigingsberoep teloor is gegaan ingevolge een intrekking, niet als "een arrest waarbij een onwettigheid wordt vastgesteld":
"En tenant l’arrêt qui constate la perte d’objet du recours en annulation du défendeur en raison du retrait de l’acte attaqué pour « un arrêt qui constate une illégalité au sens de cet article » et en en déduisant que « la demande d’indemnité réparatrice est recevable », l’arrêt attaqué viole les dispositions constitutionnelles et légales précitées."
Daarop zond het Hof de zaak terug naar de Raad van State, ditmaal anders samengesteld.
What's next?
De Raad van State dient zich nu, rekening houdend met het oordeel van het Hof van Cassatie, in de specifieke zaak andermaal uit te spreken.
De gevolgen van de visie van het Hof van Cassatie zullen wellicht ook verder reiken:
- de strikte lezing van het Hof zou er wel eens kunnen toe leiden dat besturen, eenmaal zij vermoeden dat een vernietiging van een bestreden beslissing onafwendbaar is, doelbewust alsnog tot de intrekking overgaan teneinde te vermijden dat de Raad van State rechtsgeldig kan worden gevat door een verzoek om schadevergoeding tot herstel. Het is zeer de vraag of zulks de bedoeling is geweest van de wetgever;
- het Hof spreekt zich enkel uit over de schadevergoeding tot herstel bij de Raad van State. Los daarvan blijven ook de burgerlijke rechtbanken bevoegd om kennis te nemen van geschillen over burgerlijke rechten;
- tot slot heeft het Hof zich enkel uitgesproken over de intrekkingshypothese. Andere hypotheses vallen daar dus buiten.
Of deze uitspraak partijen zal ontmoedigen om het spoor van de schadevergoeding tot herstel voor de Raad van State te volgen, moet nog blijken. Aan de procedure voor de Raad van State zijn immers ook voordelen verbonden.
Auteur:
Stefanie François, Associate Sitbbe Brussels
