Tegen de beslissingen tot het opleggen van een alternatieve bestuurlijke geldboete (voor milieumisdrijven) of een exclusieve bestuurlijke geldboete (voor milieu-inbreuken) kan in beroep gegaan worden bij het Milieuhandhavingscollege. Het Milieuhandhavingscollege is ondertussen 3 jaar operationeel en heeft in die tijd ongeveer een 65-tal arresten achter haar naam staan. Hoog tijd dus voor een eerste korte bloemlezing van de rechtspraak van het Milieuhandhavingscollege.
Binnen het bestek van deze nieuwsbrief is het uiteraard niet mogelijk om alle interessante arresten uitgebreid te bespreken en te analyseren. Daarom werd vooral gefocusd op een viertal topics, die naar onze mening van belang zijn in elk dossier waarin men te maken krijgt met bestuurlijke beboeting vanwege de gewestelijke entiteit, nl.:
- het temporeel toepassingsgebied van het Milieuhandhavingsdecreet;
- de waarde en inhoud van het proces-verbaal;
- de hoorplicht; en
- de redelijke termijn.
1. Het Milieuhandhavingsdecreet ratione temporae
In haar arrest van 23 augustus 2011 (MHHC-11/10-VK) heeft het Milieuhandhavingscollege het temporeel toepassingsgebied van het Milieuhandhavingsdecreet afgebakend. Zo werd gesteld dat in het licht van het retroactiviteitsverbod vervat in artikel 7 EVRM en artikel 15 BUPO de handhaving middels bestuurlijke beboeting in toepassing van titel XVI DABM enkel mogelijk is voor feiten die gepleegd zijn vanaf de inwerkingtreding van de bepaling die het Milieuhandhavingsdecreet van toepassing verklaart voor de handhaving van het desbetreffende decreet en haar uitvoeringsbesluiten.
Louter ter info wordt het bovenstaande even kort verduidelijkt met een voorbeeld:
Artikel 172 en 173 van het Bodemdecreet bepaalt dat het toezicht, de bestuurlijke handhaving, het onderzoek, de vaststelling en de sanctionering van milieu-inbreuken en –misdrijven gebeurt volgens de regels van het Milieuhandhavingsdecreet. Beide artikelen zijn in werking getreden op 1 mei 2009. De sanctionering van milieu-inbreuken en –misdrijven met betrekking tot het Bodemdecreet is bijgevolg enkel mogelijk voor feiten vanaf 1 mei 2009.
De Raad van State heeft in haar arrest van 21 juni 2012 (nr. 219.885) meer toelichting gegeven omtrent het bovenstaande standpunt van het Milieuhandhavingscollege:
“De bestuurlijke geldboete, waarin Titel XVI van het DABM voorziet, is een straf in de zin van de artikelen 7 EVRM en 15 BUPO en moet dus beantwoorden aan de waarborgen van rechtsbescherming, vervat in deze verdragsbepalingen. In de memorie van toelichting bij het ontwerp dat het decreet van 21 december 2007 is geworden, wordt aangegeven dat het uitgebreide pakket van rechtswaarborgen, onder meer opgenomen in de artikelen 7 EVRM en 15 BUPO moet worden gerespecteerd gezien het "punitief karakter" van de bestuurlijke geldboeten en hun relatief hoge maxima (Parl. St. Vl. Parlement, 2006-07, 1249, nr. 1, 17).
Het verbod van terugwerking van de strafwet is een fundamenteel beginsel van de rechtszekerheid. Het is een algemeen rechtsbeginsel dat geen misdrijf kan worden beteugeld met straffen die bij de wet niet waren bepaald voordat het misdrijf werd gepleegd. De retroactieve toepassing van de mildere straf is in het licht daarvan eveneens een algemeen rechtsbeginsel.
De bestuurlijke geldboete komt te dezen niet in de plaats van de strafrechtelijke geldboete. Het nieuwe decreet voorziet bijkomend in de mogelijkheid om een bestuurlijke geldboete op te leggen in een geval waarin vroeger geen bestraffing meer mogelijk was, met name wanneer de Procureur des Konings beslist niet tot strafrechtelijke vervolging over te gaan. Zodoende wordt de strafbaarheid door het nieuwe decreet onmiskenbaar vergroot. De daders kunnen voortaan immers een sanctie opgelopen, die voorheen niet bestond, en in een geval waarin vroeger geen bestraffing meer mogelijk was.
(…)
Het retroactiviteitsverbod verzet er zich tegen dat een nieuwe straf (…) wordt opgelegd, die niet vooraf was bepaald, en dat een zwaardere sanctie wordt opgelegd dan de vroeger bestaande straf.”
Gelet op het bovenvermelde retroactiviteitsverbod is het dus steeds van belang na te gaan wanneer het Milieuhandhavingsdecreet in concreto op de betrokken materie van toepassing is verklaard.
2. Waarde en inhoud van het proces-verbaal
Overeenkomstig artikel 16.3.25 van het DABM heeft het proces-verbaal omtrent de vaststelling van een milieumisdrijf bewijswaarde tot het tegendeel bewezen is.
Opdat het proces-verbaal met een dergelijke bijzondere bewijswaarde bekleed zou zijn, is het volgens het Milieuhandhavingscollege (MHHC-10/1-VK van 30 september 2010) wel vereist dat zij is opgesteld door een categorie van toezichthouders, zoals vermeld in artikel 16.3.1, §1 DABM. Zoniet, dan heeft het proces-verbaal enkel bewijswaarde als inlichting.
Het betreft enerzijds de gewestelijke en anderzijds de niet-gewestelijke toezichthouders (provinciale toezichthouders, gemeentelijke toezichthouders, toezichthouders van de intergemeentelijke verenigingen, toezichthouders van de politiezones).
Ook hier is het bijgevolg aangewezen om steeds na te gaan of het proces-verbaal al dan niet opgesteld is door een hiertoe in dit kader aangestelde toezichthouder.
Daarenboven moet het proces-verbaal voldoende duidelijk en onderbouwd zijn, aangezien ernstige twijfel omtrent het bestaan van het milieumisdrijf met toepassing van het vermoeden van onschuld in het voordeel van de vermoedelijke overtreder uitgelegd moet worden (MHHC-12/30-VK van 5 juli 2012).
3. De hoorplicht: to hear or not to hear?
Artikel 16.4.36, §1 en artikel 16.4.41, §1 DABM legt aan de gewestelijke entiteit een hoorplicht op, in die zin dat zij verplicht zijn om de vermoedelijke overtreder uit te nodigen om schriftelijk verweer mede te delen en om desgevallend zijn schriftelijk verweer te komen toelichten. Deze voorschriften strekken er immers toe de vermoedelijke overtreder in de gelegenheid te stellen om op nuttige wijze zijn standpunt naar voor te brengen ten aanzien van de beboetingsbeslissing en de voordeelontneming die lastens hem wordt overwogen wegens een gedraging die hem wordt verweten.
Volgens het Milieuhandhavingscollege betreft het ‘substantiële vormvoorschriften waarvan de schending de vernietiging van de beboetingsbeslissing met zich meebrengt telkens zij de belangen van de vermoedelijke overtreder heeft geschaad’ (MHHC-12/3-VK van 7 februari 2012; MHHC-12/35-VK van 9 augustus 2012) en waaraan alleen dan voldaan is ‘wanneer ook uit de bestreden beslissing zelf blijkt, dat telkens een schriftelijk verweer wordt ingediend, dit daadwerkelijk bij de beoordeling van de bestuurlijke geldboete, desgevallend van de voordeelontneming wordt betrokken.’ (MHHC-12/3-VK van 7 februari 2012).
Daarenboven is het van essentieel belang dat de kennisgeving waarin de gewestelijke entiteit de vermoedelijke overtreder op de hoogte brengt van het voornemen om een bestuurlijke geldboete op te leggen, al dan niet vergezeld van een voordeelontneming, en waarin hij wordt uitgenodigd om zijn verweer mee te delen, verstuurd wordt per aangetekende brief met ontvangstbewijs (MHHC-12/35-VK van 9 augustus 2012).
De ratio legis hiervan is volgens het Milieuhandhavingscollege als volgt:
“In de context van dit artikel vormt de kennisgeving (…) een essentiële vereiste die mede de hoorplicht in hoofde van de gewestelijke entiteit waarborgt. Immers, zonder deze kennisgeving heeft de vermoedelijke overtreder geen weet van de mogelijke bestuurlijke sanctie die hem kan te wachten staan, en kan hij zijn argumenten, die het bestaan van de milieu-inbreuk |of –misdrijf| (eigen toevoeging) of de ernst ervan eventueel kunnen weerleggen, niet op gepaste wijze aanvoeren. De decreetgever heeft het belang van deze bepaling benadrukt door de kennisgeving aan vormvereisten te onderwerpen. Inderdaad, luidens artikel 16.1.2, 3° DABM wordt voor de toepassing van titel XVI DABM onder ‘kennisgeving' verstaan: “het verzenden door middel van een aangetekende brief, met ontvangstbewijs”.”
In dit kader moet tot slot een nuance aangebracht worden naar gelang er een alternatieve (voor milieumisdrijven), dan wel exclusieve (voor milieu-inbreuken) bestuurlijke geldboete wordt opgelegd:
- Voor milieumisdrijven beschikt de gewestelijke entiteit in principe niet over de vrijheid om te beslissen of er al dan niet een alternatieve bestuurlijke geldboete wordt opgelegd (uitzondering is bv. wanneer de vermoedelijke overtreder onbekend is). De kennisgeving aan en de uitnodiging van de vermoedelijke overtreder om te worden gehoord moet er steeds gebeuren en dit per aangetekende brief met ontvangstbewijs.
- Anders is het voor milieu-inbreuken: overeenkomstig artikel 16.4.41, §1, aanhef, van het DABM staat het de gewestelijke entiteit vrij om, in het geval van een aan haar medegedeelde milieu-inbreuk, de vermoedelijke overtreder al dan niet op de hoogte te stellen van haar voornemen tot het opleggen van een exclusieve bestuurlijke geldboete, al dan niet vergezeld van een voordeelontneming. Wanneer zij hier evenwel toe overgaat, moet zij de vermoedelijke overtreder uitnodigen om zijn verweer schriftelijk mee te delen op de door artikel 16.1.2, 3°, DABM voorgeschreven wijze, i.e. per aangetekende brief met ontvangstbewijs (MHHC-12/35-VK van 9 augustus 2012).
4. Termijnen van orde vs. redelijke termijn
Het behoort ondertussen tot de vaste rechtspraak van het Milieuhandhavingscollege dat de beslissings- en kennisgevingstermijnen, zoals bepaald in artikel 16.4.37 en artikel 16.4.43 van het DABM, termijnen van orde zijn, waarbij overschrijding ervan in principe niet gesanctioneerd is door nietigheid van de laattijdige beslissing.
Het voorgaande werd immers herhaaldelijk bevestigd, zowel met betrekking tot het opleggen van een alternatieve bestuurlijke geldboete (zie o.m.: MHHC-11/3-VK van 17 februari 2011; MHHC-11/8-VK van 14 juli 2011; MHHC-11/12-VK van 6 oktober 2011), als met betrekking tot het opleggen van een exclusieve bestuurlijke geldboete (zie: MHHC-11/14-VK van 17 november 2011).
Betekent dit dan dat de gewestelijke entiteit naar eigen believen kan bepalen wanneer zij een bestuurlijke geldboete oplegt en die beslissing aan de overtreder ter kennis brengt?
Zeer zeker niet.
Immers, de omstandigheid dat de overschrijding van de beslissings- en kennisgevingstermijnen van artikel 16.4.37 en artikel 16.4.43 DABM niet uitdrukkelijk gesanctioneerd zijn, ontslaat de gewestelijke entiteit er niet van om, binnen een redelijke termijn volgend op de kennisgeving aan de vermoedelijke overtreder van haar voornemen om een bestuurlijke geldboete op te leggen, een beboetingsbeslissing te nemen (zie o.m.: MHHC-12/10-VK van 13 maart 2012; MHHC-12/22-VK van 8 mei 2012; MHHC-12/23-VK van 8 mei 2012; MHHC-12/33-VK van 17 juli 2012).
Bij de beoordeling of de redelijke termijn al dan niet geschonden is, worden volgende criteria in acht genomen:
- de concrete omstandigheden van het geval;
- het al dan niet dringend karakter van een beslissing;
- het belang van de zaak voor de vermoedelijke overtreder; en
- de houding van de gewestelijke entiteit en de vermoedelijke overtreder doorheen de beslissingsprocedure (MHHC-11/7-VK van 16 juni 2011).
In dit kader bestaat er geen algemene rechtsplicht in hoofde van de vermoedelijke overtreder om in alle omstandigheden een stilzittende gewestelijke entiteit aan te manen tot het nemen van een beslissing (MHHC-12/22-VK van 8 mei 2012).
De mogelijke sancties voor de schending van de redelijke termijn zijn tweëerlei:
- Vernietiging van de bestreden beslissing:
De vermoedelijke overtreder moet dan wel minstens redelijk aanneembaar maken dat hij beschikt over het rechtens vereiste belang. M.a.w. hij moet in concreto minstens redelijkerwijze aanneembaar maken dat hij benadeeld is door de vertraging bij het nemen van de bestreden beboetingsbeslissing (Geen belangenschade, zie bv.: MHHC-12/10-VK van 13 maart 2012; MHHC-12/31-VK van 5 juli 2012 / Wel belangenschade, zie bv.: MHHC-12/22-VK van 8 mei 2012)
- Vermindering van de opgelegde bestuurlijke geldboete:
Ook wanneer de vermoedelijke overtreder geen belangenschade aantoont, kan het Milieuhandhavingscollege concluderen dat een schending van de redelijke termijn de ernst van de gepleegde feiten zodanig afzwakt, dat een vermindering van de opgelegde bestuurlijke geldboete aangewezen is.
Zo oordeelde het Milieuhandhavingscollege in haar arrest van 8 mei 2012 (MHHC-12/23-VK) reeds als volgt:
“(…) dat de termijn die de gewestelijke entiteit neemt om tot een beslissing te komen inderdaad relevant kan zijn om de redelijkheid van de opgelegde boete te beoordelen, in die zin dat ongerechtvaardigd dralen er op wijst dat de gewestelijke entiteit geen overheersend belang hecht aan de gepleegde feiten.
De flagrante overschrijding van de beslissingstermijn in voorliggend dossier, die niet de minste rechtvaardiging vindt in de omvang en complexiteit van de zaak, staat lijnrecht in tegenspraak met de beoordeling die de gewestelijke entiteit in de bestreden beslissing formuleert aangaande de ernst van de gepleegde feiten. Nu, zeer precies, de ernst van de feiten het eerste criterium vormt ter bepaling van het boetebedrag, wettigt deze vaststelling het besluit dat de boete die in casu is opgelegd kennelijk onredelijk hoog is zodat een substantiële vermindering ervan zich opdringt.”
5. Conclusie
Hoewel de rechtspraak van het Milieuhandhavingscollege nog niet zo omvangrijk is, is zij er wel reeds in geslaagd om vorm te geven aan een aantal belangrijke principes die in acht genomen moeten worden bij het opleggen van bestuurlijke geldboetes voor milieu-inbreuken en –misdrijven. Marlex is uiteraard steeds bereid om in uw concreet geval na te gaan of deze principes al dan niet werden gerespecteerd.
