Groen licht voor het Decreet Gemeentewegen! Grondwettelijk Hof spreekt vertrouwen uit in gemeentelijke wegbeheerders

Sinds 1 september 2019 trad het Decreet van 3 mei 2019 houdende de gemeentewegen in werking, als vervanger voor de Buurtwegenwet en het Rooilijnendecreet (althans wat de gemeentewegen betreft) in het Vlaamse Gewest. Dit met heel wat veranderingen voor het statuut, het ontstaan en verdwijnen van gemeentewegen, alsook het beheer en de handhaving ervan tot gevolg ( Zie nieuwsflash: De Wet op de Buurtwegen gaat welverdiend op rust - Het Decreet houdende de Gemeentewegen een waardige vervanger? ).

Al snel rees heel wat kritiek op dit nochtans zo noodzakelijke wetgevende initiatief en dit zowel op legistiek als inhoudelijk vlak. Met aansluitend een onvermijdelijke toets vanwege het Grondwettelijk Hof, dat via twee beroepen werd gevat over bijna het volledige decreet. Voor vele gemeenten impliceerde dit een periode van onzekerheid, gezien zij als hoofdrolspeler worden aangeduid en hiermee onmiddellijk aan de slag moesten gaan.

Met het arrest van 7 oktober 2021 (nr. 130/2021) neemt het Grondwettelijk Hof de twijfels en onzekerheid rond dit Decreet Gemeentewegen weg: op een beperkte niet toelaatbare ongelijke behandeling na worden beide beroepen integraal verworpen. Dit weliswaar niet zonder enkele belangrijke interpretaties mee te geven. Een overzicht.

Doelstellingen en principes

Voortaan geldt dat voor iedere beslissing over de aanleg, wijziging, verplaatsing of opheffing van gemeentewegen, rekening moet worden gehouden met de doelstellingen en principes zoals voorop gesteld in het Decreet Gemeentewegen. Als eerste principe geldt daarbij dat wijzigingen van het gemeentelijk wegennet steeds ten dienste van het algemeen belang dienen te staan.

Dit zou, aldus de beroepende partijen, een belangenafweging echter uitsluiten waardoor geen rekening zou kunnen worden gehouden met de private belangen van de betrokken eigenaars.

Dat de gemeente in de eerste plaats het algemeen belang voor ogen dient te houden, aldus het Hof, is op zich niet onrechtmatig. Waarbij dit principe bovendien niet uitsluit dat er weldegelijk een belangenafweging plaatsvindt, waarin ook private belangen worden meegenomen. Hetgeen ook kan blijken uit het feit dat het om principes gaat die minimaal meegenomen moeten worden, met dus de mogelijkheid om ook met andere zaken rekening te houden.

Evenzeer is immers voorzien dat met de ontsluiting van percelen rekening moet worden gehouden, waarbij ook de Raad van State voordien reeds een belangenafweging vereiste voor beslissingen inzake het gemeentelijk (buurtwegen)net. Zodat deze grief van een al te beperkende lezing uitgaat en, niet onverwachts, wordt verworpen.

Gemeentelijke rooilijnplannen

Vervolgens meent het Hof dat de individuele kennisgeving aan de eigenaars die is voorgeschreven voor de aankondiging van het openbaar onderzoek over het ontwerp van rooilijnplan (en dus ook grafisch plan tot opheffing), voldoende duidelijk is.

Een antwoord op de vraag of ook een rooilijnplan aan de verplichtingen inzake milieueffectenrapportage onderworpen is, wordt niet geboden. Dit gezien dit middel, zoals ook andere, onvoldoende duidelijk en dus niet ontvankelijk wordt bevonden. Hiervoor is het dus wachten op latere rechtspraak over rooilijnplannen, alwaar deze vraag ongetwijfeld voorgeschoteld zal worden.

Aansluitend wordt enigszins verrassend over een decretale vergetelheid heen gestapt door het Hof, in die zin dat de beperking van de individuele kennisgeving tot de bezwaarindieners, niet problematisch wordt bevonden. Momenteel voorziet artikel 18 immers niet in een individuele kennisgeving aan iedere eigenaar binnen het rooilijnplan, doch enkel aan diegenen die tijdens het openbaar onderzoek bezwaar indienden.

Deze beperking vloeide voort uit de beperking die initieel voorzien was voor de administratieve beroepsmogelijkheid, die eveneens enkel open stond voor bezwaarindieners (en adviserende overheden).  Nadat het Grondwettelijk Hof een gelijkaardige beperking in de Codextrein vernietigde (GwH nr. 46/2019 – 14/03/2019), werd dit doorheen de opmaak van het Decreet Gemeentewegen bijgestuurd zodat thans iedere belanghebbende het administratief beroep kan benutten. Dit echter zonder ook de kennisgevingsplicht tot iedere eigenaar uit te breiden…

Doordat het decreet in algemene bekendmakingswijzen voorziet (website en aanplakking) en iedere eigenaar in kennis wordt gesteld van het openbaar onderzoek, wordt het beroepsrecht niettemin afdoende gewaarborgd, aldus het Hof.

Alleszins blijkt dat de gemeentebesturen dit hiaat reeds ondervangen in de praktijk en wel een meer uitgebreide kennisgevingsronde organiseren.

Tot slot worden ook de diverse kritieken op de nieuwe administratieve beroepsmogelijkheid verworpen. Dit voornamelijk vanuit de vaststelling dat finaal de Raad van State een volwaardige wettigheidscontrole kan doorvoeren en dit zowel aan de wet als aan de algemene rechtsbeginselen. Waardoor de beperking van de vernietigingsgronden binnen het administratief beroep, niet problematisch wordt bevonden.

Realisatie gemeentewegen

Hoewel reeds bestaande onder het Rooilijnendecreet, werd ook de habilitatiegrond voor onteigeningen in het Decreet Gemeentewegen geviseerd. Dit opnieuw zonder succes.

Verhelderend is wel dat het Hof bevestigt dat het feit dat een gemeenteweg op private eigendom gelegen kan zijn, niet wegneemt dat een eigendomsverwerving via onteigening noodzakelijk is. Ook de nieuwe mogelijkheid om bij overeenkomst een akte van openbaar nut te vestigen, doet hieraan geen afbreuk. Bevestigd wordt bijgevolg dat het onteigeningsinstrument weldegelijk ingezet kan worden voor de realisatie van gemeentewegen.

Het onderscheid tussen nieuwe gemeentewegen en bestaande gemeentewegen zoals dit werd gemaakt in artikel 26 wordt echter wél problematisch gevonden. Dit aangezien voor de eerste categorie een verwervingsplicht werd ingesteld, terwijl dit voor de wijziging of verplaatsing van een bestaande gemeenteweg niet het geval was. Echter valt niet in te zien, aldus het Hof, waarom een verplaatsing anders wordt behandeld dan de aanleg van een nieuwe gemeenteweg, gezien hierdoor evenzeer een nieuw wegdeel ontstaat. Zodat deze bewoordingen uit artikel 26, §3 -als enige- worden vernietigd.

Dat voor wijzigingen van bestaande gemeentewegen geen verwervingsplicht wordt opgelegd, wordt niet onredelijk bevonden. Meer nog wordt, nogmaals, bevestigd door het Hof dat de gevolgen van een gemeentelijk rooilijnplan, met name het opleggen van een publiekrechtelijke erfdienstbaarheid en een bouwverbod, geen onevenredige beperking van het eigendomsrecht vormen.

Dit temeer gezien de decreetgever in een (nieuwe) vergoedingsregeling voorzien heeft. Deze regeling voor de waardevermeerdering of -vermindering geeft in de praktijk aanleiding tot heel wat onduidelijkheden. Enkele daarvan neemt het Hof nu weg:

• De vergoeding heeft betrekking op de meer- of minderwaarde van het volledige perceel waarop de gemeenteweg gelegen is, zonder dit te beperken tot de grondstrook die het voorwerp van de wijziging uitmaakt.

• De vergoeding wordt opeisbaar op het moment van de vestiging van de erfdienstbaarheid en dus de definitieve vaststelling van het rooilijnplan.

• Geschillen over de geraamde vergoeding kunnen voor de burgerlijke rechter gebracht worden, die de beslissing van de landmeter-expert of het college van landmeter-experten kan hervormen.

De eerste interpretatie zal alleszins niet zonder gevolgen blijven, gezien dit een ruime toepassing van de vergoedingsregeling impliceert. Op perceelniveau bekeken kan de aanleg of opheffing van een gemeenteweg immers een enorme invloed hebben op de waarde van dit perceel, hetgeen aldus -in beide richtingen- bijna volledig afgeroomd zou kunnen worden. Met nog maar de vraag of een eigenaar dergelijke sommen voor de opheffing van (veelal oude of reeds ongebruikte) gemeentewegen zal wensen te betalen.

Alleszins wordt ook de fel gecontesteerde vergoedingsregeling bevestigd door het Hof, concluderend dat hierin geen onevenredige beperkingen van het eigendomsrecht begrepen zijn.

De ‘bestuurlijke verjaringsregeling’

Met het Decreet Gemeentewegen werd een verregaande bevoegdheid toegekend aan de gemeenteraden, die voortaan zelf over verjaringsdossiers kunnen oordelen. Dit in die zin dat een grondstrook waarvan het publiek gebruik de voorbije dertig jaar bewezen is, erkend kan worden als gemeenteweg (art. 13). Terwijl omgekeerd ook een dertigjarig niet-gebruik door het publiek tot een opheffing van de gemeenteweg kon doen besluiten (art. 14).

Het was dan ook deze regeling die vooraf in de rechtsleer het minste kans op overleven werd toegedicht. Ten onrechte blijkt nu, met dank aan een -terecht- vertrouwen van het Grondwettelijk Hof in de gemeentelijke overheden.

Volgende zaken werden uitgeklaard:

• Het publiek gebruik dat vereist wordt om deze regeling toe te passen, moet nog steeds een ‘gekwalificeerd’ gebruik behelzen. Dit in die zin dat met deze regeling niet werd afgeweken van de criteria voor het publiek gebruik die uit de rechtspraak van het Hof van Cassatie kunnen worden afgeleid. Ondanks de beperktere toelichting in de Memorie van Toelichting (duidelijk en ondubbelzinnig), blijft dus vereist dat het moet gaan om een dertigjarig, voortdurend en onafgebroken, openbaar en niet-dubbelzinnig gebruik van een strook grond door eenieder.

• Dat de gemeenteraad zelf bevoegd is om hierover te oordelen, wordt niet problematisch bevonden. Dit gezien deze vaststelling nadien nog steeds bij de bevoegde rechter kan worden betwist.

• Dat er decretaal geen openbaar onderzoek of hoorplicht voorzien is, neemt niet weg dat de gemeenteraad bij deze vaststellingsbesluiten gehouden is tot naleving van de beginselen van behoorlijk bestuur. Zodat niettemin “een soort van raadpleging van de betrokkenen” vereist kan zijn. Minstens volgt nadien de verplichte opmaak van een rooilijnplan conform de gebruikelijke procedure met openbaar onderzoek en beroepsmogelijkheden.

Aldus bevestigt het Grondwettelijk Hof dat ook deze verregaande regeling grondwettig is, mits de gemeentelijke overheden deze op correcte wijze toepassen.

Zodat de houding doorheen de verjaringsdossiers waarbij vanuit de gemeente reeds een zekere vorm van inspraak werd geboden aan de betrokken eigenaars, om vervolgens met voldoende kennis van zaken het vermeende publiek gebruik of onbruik te kunnen beoordelen, de correcte is gebleken.

Tot slot wordt ook de eenzijdige affectatiemogelijkheid niet onevenredig bevonden, gelet op de bestaande beroepsmogelijkheden om dergelijk optreden te toetsen. Niettemin spreekt het voor zich dat gemeenten best omzichtig blijven omgaan met deze nieuwe mogelijkheden, gezien hun verregaande gevolgen.

Contractuele wegen, afpaling en wegenregister

Finaal verheldert het Hof in dit lijvige arrest ook nog dat de permanente of tijdelijke aard van een contractuele weg, betrekking heeft op de frequentie van het gebruik ervan als gemeenteweg. Hetgeen dus niet in strijd is met de steeds tijdelijke aard van dergelijke contractuele weg (beperkt tot 29 jaar).

Ook kon de decreetgever een eigen afpalingsregeling invoeren, die bestaat naast het Nieuw Burgerlijk Wetboek. Vervolgens wordt bevestigd dat de nieuw afgebakende beheersbevoegdheid -evident- slechts kan worden uitgevoerd op grondstroken waarop een gemeenteweg is gevestigd.

Terwijl er voor het gemeentelijk wegenregister op gewezen wordt dat op gemeenten overeenkomstig het Bestuursdecreet de plicht rust om correcte, betrouwbare en accurate informatie te verspreiden, zodat de vrees voor materiële fouten onterecht is. Indachtig dat deze wegenregisters veelal nog in de kinderschoenen staan en verre van volledig zijn, getuigt dit laatste mogelijks van een al te groot optimisme.

Tot slot wordt in lijn met de intussen bestaande lagere rechtspraak, ook nogmaals bevestigd dat het nieuwe Decreet Gemeentewegen geen afbreuk kan doen aan verjaringen die reeds voor de inwerkingtreding ervan op 1 september 2019 waren ingetreden. Zodat dergelijke retroactieve toepassing uitgesloten is.

Met dit lijvige omvattende arrest wordt groen licht gegeven aan het Decreet Gemeentewegen, hetgeen kan worden toegejuicht. Vraag is nu of het opzet van een hersteldecreet naar de achtergrond verdwijnt, net zoals het nog steeds ontbrekende uitvoeringsbesluit. Wij menen alvast dat dit nog steeds nuttig en noodzakelijk is, om enkele pijnpunten en onvolkomenheden uit het decreet weg te werken.

Alleszins blijken gemeentelijke wegbeheerders die reeds ten volle de sprong waagden, de juiste keuze gemaakt te hebben. Net zoals GD&A Advocaten die voor de verschillende luiken modeldocumenten en draaiboeken opstelde, zoals toegelicht in diverse in-houseopleidingen en Webinars.

Premisse blijft uiteraard nog steeds dat de gemeenten de verregaande bevoegdheden en verantwoordelijkheden die zij met dit decreet ontvingen, op behoorlijke wijze uitoefenen. Waaraan het Grondwettelijk Hof, samen met ons, alvast niet twijfelt!

Auteur: Jonas De Wit