Le 24 Janvier 2014, le Parlement Bruxellois a adopté une proposition d'ordonnance visant à accélérer le développement de la technologie de la 4G à Bruxelles. Cette technologie nouvelle s'avère plus performante puisqu'elle offre une capacité de transmission de données beaucoup plus élevée que les technologies actuellement applicables pour une même puissance émise.
Sur le plan environnemental, le nouveau texte permettrait de limiter les rayonnements émis à trafic constant et continuerait de maintenir un niveau de protection efficace contre d'éventuels effets nocifs des radiations non ionisantes sur la santé.
En proposant ce nouveau cadre normatif, le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale entend clairement soutenir les nouvelles technologies ainsi que les opérateurs qui les développent et les implantent. D'ailleurs, de l'aveu même du rédacteur d'une proposition d'ordonnance concurrente encore plus permissive, ce nouveau texte serait : «plus qu'une main tendue, ce sont des bras ouverts qui sont ainsi proposés aux opérateurs ».
Un assouplissement des règles applicables aux opérateurs de téléphonie mobile
Par ses neuf articles, le nouveau texte modifie le droit existant c'est-à-dire d'une part, l'ordonnance du 1er mars 2007 relative à la protection de l'environnement contre les éventuels effets nocifs et nuisances provoqués par les radiations non ionisantes et d'autre part, l'ordonnance du 5 juin 1997 relative aux permis d'environnement.
Son article 3 propose de doubler le seuil de puissance admissible d'ondes électromagnétiques dans les espaces publics et de quadrupler la puissance émise des antennes-relais installées par les opérateurs de téléphonie mobiles soit 0,096 W/m2 (soit 6 V/m eq. 900MHz) au lieu des 0,024 W/m2 (soit 3 V/m eq. 900MHz) actuellement prévus. Cette nouvelle norme d'immission environnementale ne prend pas en compte les rayonnements d'origine naturelle, les ondes émises par les appareils utilisés par des particuliers et les ondes qualifiées de non pulsées utilisées pour retransmettre des programmes TV et radio a certaines fréquences.
La norme fixée par le nouveau texte est cumulative: tous les émetteurs d'ondes électromagnétiques devront, ensemble, se partager les 6V/m désormais autorisés. Elle se distingue donc des normes en vigueur en Région wallonne et en Région flamande, qui trouvent à s'appliquer à chaque antenne prise individuellement (avec un plafond de 20,5V/m en Flandre, sans plafond en Wallonie). Ce principe cumulatif, retenu en Région bruxelloise, a été reconnu par le monde scientifique comme étant le seul moyen de limiter effectivement l'exposition de la population aux rayonnements électromagnétiques quel que soit le nombre d'antennes ou d'opérateurs a Bruxelles.
Par ailleurs, le chapitre 2, articles 5 à 9 du nouveau dispositif, modifie l'Ordonnance du 5 juin 1997 relative aux permis d'environnement.
Dans un objectif de simplification administrative, de réduction des coûts et d'accélération des procédures de délivrance de permis, il est ainsi proposé d'insérer dans cette ordonnance une nouvelle classe de permis d'environnement, dénommée classe ID, disposant des mêmes caractéristiques que les permis de classe 2 actuels, à l'exception du délai de délivrance fixé à 30 jours, au lieu de 60 jours. En effet, la nouvelle procédure de délivrance du permis de classe ID ne prévoit pas la tenue d'une enquête publique.
Il conviendra donc pour ce faire que le gouvernement modifie l'arrête du 4 mars 1999 afin de classer les antennes émettrices dans la nouvelle classe ID. Cette nouvelle classe de permis, spécialement conçue pour les réseaux de télécommunications mobiles qui évoluent plus rapidement et plus fréquemment que les autres types d'installations classées soumises à permis/autorisation, devrait permettre un développement plus rapide de la 4G à Bruxelles et diminuer la charge administrative générée par l'évolution technique constante des antennes émettrices.
Un assouplissement corrélatif des règles de protection sanitaire et environnementale
Par un doublement du seuil de puissance admissible d'ondes électromagnétiques dans les espaces publics assiste-t-on à une régression objectivement mesurable et ‘sensible' de la protection sanitaire et environnementale dans la Capitale?
L'introduction rapide de la technologie 4G à Bruxelles rendait-elle inéluctable le quadruplement de la puissance des antennes ou existait-il des options alternatives comme un resserrage du maillage des antennes mais à basses émissions en maintenant les normes existantes?
Par une suppression pure et simple de l'enquête publique dans le cadre de la délivrance des nouveaux permis ID en matière d'installation de nouvelles antennes émettrices pour les réseaux de télécommunications mobiles, contrevient-t-on à l'article 6.b) de la Convention d'Arhus sur l'accès à l'information du public, au processus décisionnel et à l'accès à la justice du 27 Juin 1998 ainsi qu'aux mesures de transposition de cette convention adoptées au niveau européen et belge?
Ces questions ont fait débat et les parlementaires ont tranché à une large majorité, 55 contre les 85 membres présents et 29 abstentions, en faveur d'un assouplissement des règles de protection sanitaire et environnementale et de participation du public au processus décisionnel de délivrance des permis.
Selon le législateur ordonnanciel, la norme d'immission environnementale retenue dans la nouvelle réglementation demeure particulièrement sévère, la plus restrictive de la Belgique et nettement plus stricte que celle en vigueur dans d'autres pays européens. Même après l'adoption du nouveau texte, le niveau de protection demeurerait, en effet, 50 fois plus élevé que les recommandations de l'Organisation Mondiale de la Santé et de la Commission internationale sur la radioprotection non ionisante (ICNIRP), organisation scientifique indépendante qui fournit des conseils sur les risques sanitaires de l'exposition de la radiation non-ionisante.
En matière de procédure de délivrance des permis, l'information des riverains par voie d'affichage et leur participation au processus décisionnel par la voie d'enquêtes publiques et de recours ouverts devant le Collège d'Environnement conformément à l'article 80 de l'Ordonnance du 5 Juin 1997, demeurent mais uniquement lorsqu'il s'agira d'une nouvelle demande de permis ID déposée par l'opérateur pour l'installation de nouvelles antennes, pas s'il s'agit d'une modification d'un permis existant (déplacement d'antennes, changement d'orientation ou d'inclinaison, modification de la technologie...) ; la procédure d'enquête publique est supprimée uniquement pour les antennes ayant déjà fait l'objet d'un permis et pour lesquelles une modification de permis est demandée, par exemple en vue de greffer une technologie supplémentaire sur une antenne existante.
Par ailleurs, l'article 4, paragraphe 3 complète les dispositions existantes relatives au cadastre des émetteurs. Celui-ci est présent sous la forme d'une carte publiée en ligne sur le site Internet de Bruxelles Environnement et permet aux citoyens d'accéder à tous les permis délivrés, ainsi qu'aux dossiers techniques relatifs aux antennes. Selon la nouvelle réglementation, tout citoyen pourra désormais introduire, à tout moment, une réclamation ou des remarques. Toutefois ce droit à réclamation devra se limiter à des considérations techniques tenant au respect de la norme d'exposition et des conditions d'exploitation des antennes. Le cas échéant, la réclamation pourra conduire à une modification du permis d'environnement s'il apparait que celui-ci est entaché d'une erreur technique.
Enfin, l'article 3, paragraphe 2 prévoit qu'un rapport annuel d'un comité d'experts chargé de l'évaluation de l'application de l'ordonnance, sera transmis au Gouvernement et sera accessible au public, dans les trois mois de sa transmission au Gouvernement, via le site Internet de Bruxelles Environnement.
La constitutionnalité du nouveau dispositif
Les détracteurs du nouveau dispositif adopté par le Parlement Bruxellois, comités de riverains et association de défense de l'environnement, n'auront pas manqué de relever, dans le compte rendu intégral des débats parlementaires, les arguments permettant d'étayer la thèse d'un risque d'inconstitutionnalité.
Par l'adoption de cette nouvelle ordonnance et les assouplissements qu'elle prévoit l'équilibre entre le droit fondamental à la protection d'un environnement sain, le principe de précaution et le principe d'une liberté du commerce et de l'industrie non entravée par des règles trop strictes, aurait-il été préservé ou rompu?
Par le passé, les plus hautes juridictions du Royaume ont eu à se pencher sur l'application de ces principes constitutionnels et généraux du droit. Même s'il est bon de rappeler que les décisions particulières adoptées par une haute juridiction du Royaume dans des circonstances qui lui sont propres, ne lient aucunement les autres juridictions supérieures saisies dans d'autres instances, toutes ces décisions prises dans leur ensemble constituent une grille de lecture permettant d'éclairer et d'apprécier la question de la constitutionnalité/légalité de l'Ordonnance adoptée le 24 Janvier 2014.
Sur la régression sensible d'un niveau de protection des citoyens
L'article 23 de la Constitution garantit à chacun le droit (fondamental) à un environnement sain. Ce texte ou la règle de droit plus précise sensé l'incarner et le mettre en œuvre (Article 23, paragraphe 2), fait obstacle à l'édiction de normes qui feraient ‘régresser' ou diminuer le niveau de protection acquis.
La section législative de la Haute juridiction administrative tout comme la Cour Constitutionnelle, se sont prononcées, à ce sujet, à maintes reprises. Elles affirment que l'article 23 s'oppose à l'adoption de mesures tendant à réduire sensiblement le niveau de protection des droits qu'il reconnaît par rapport aux garanties précédemment acquises dans l'ordonnancement juridique, sauf si une telle diminution du niveau de protection existant est concrètement et raisonnablement justifiée par un motif impérieux d'intérêt général.
La régression objectivement mesurable de la protection sanitaire et environnementale souhaitée par le législateur ordonnanciel, serait-elle ‘sensible' quoique justifiable par des motifs supérieurs d'intérêt général telle que l'instauration de la 4G à Bruxelles?
Tout d'abord, il ne fait nul doute que la nouvelle ordonnance adoptée le 24 Janvier dernier opère une réduction sensible du niveau de protection garanti par le texte auquel elle compte se substituer.
En effet, la suppression pure et simple de la procédure d'enquête publique pour la délivrance des nouveaux permis ID offre une protection du public sensiblement différente de celle organisée par le droit antérieur ; la Haute juridiction administrative considérant que les enquêtes publiques tout comme les études d'incidences ou autres avis d'organes consultatifs sont autant de garanties d'une meilleure protection de l'environnement. De la même façon, le quadruplement de la puissance émise par les antennes-relais relève d'une régression quantifiable du niveau de protection existant.
Dès lors, il conviendra, dans un premier temps, de déterminer si, par un effet de compensation, les garanties dont bénéficiaient les citoyens en vertu de l'Ordonnance de 1997, ont été remplacées, dans la nouvelle ordonnance adoptée le 24 Janvier dernier, par d'autres garanties au moins équivalentes en terme de protection sanitaire et environnementale. Puis, dans un second temps, dans l'hypothèse où une réduction ‘sensible' du niveau de protection était effectivement constatée, de la mettre en balance au regard d'autres intérêts d'intérêt général jugés supérieurs voire impérieux.
L'examen des motifs supérieurs d'intérêt général et de leur caractère concret et raisonnable permet de déterminer dans quelle mesure le législateur n'aurait pas opéré un choix politique manifestement erroné ou déraisonnable, compte tenu des autres objectifs poursuivis telle que la protection de la santé et de l'environnement. A cet égard, l'examen des motifs devra tenir compte de l'état de l'art c'est-à-dire des études scientifiques disponibles au moment de l'adoption du texte attaqué.
A cet égard, il est intéressant de relever dans le compte rendu des débats parlementaires ayant conduit à l'adoption, le 24 Janvier dernier, de l'Ordonnance instaurant la 4G à Bruxelles, qu'une nouvelle notion fut invoquée pour justifier l'assouplissement des normes d'immission environnementale au bénéfice des opérateurs de téléphonie mobile, celle de « droit au changement ou droit au progrès technologique ». Ainsi, empêcher toute régression même sensible d'un niveau de protection des citoyens dans une législation donnée, reviendrait à empêcher toute modification des normes existantes en vue de les adapter au progrès technologiques et conduirait à une paralysie de l'action publique.
Bien évidémment, ce principe de la loi du changement ne bénéficie d'aucun enracinement constitutionnel et ne saurait être opposé à l'article 23 de la Constitution. Toutefois, invoquer cette « clause du progrès » revient à dire que le principe constitutionnel de standstill de l'article 23 ne saurait être appliqué de manière absolue sans une mise en balance préalable de tous les intérêts (légitimes) en présence.
Quant au choix politique de la Région Bruxelloise dont la compétence en matière d'ondes électromagnétiques fut reconnue et confirmée par un arrêt de la Cour Constitutionnelle de 2009, les hautes juridictions du Royaume ne pourront sanctionner un choix politique et les motifs qui le fondent que si ces derniers reposent sur une erreur manifeste ou s'ils sont clairement déraisonnables.
Les comptes rendus des débats parlementaires faciliteront largement la tâche des juges dans l'éventualité d'une saisine.
En effet, on peut y lire comme justification ou motif légitime d'intérêt général que : « l'évolution technologique de nos sociétés impose une vitesse toujours grandissante et l'internet mobile n'échappe pas à cette règle. Ce n'est pas à nous de répondre à la question de la nécessité de l'entrée en vigueur de cette norme technologique. Nous ne pouvons pas mettre de freins à l'accessibilité d'un confort apporté par la vitesse augmentée, que ce soit pour les particuliers et les entreprises. Nous ne pouvons pas décemment décider d'arrêter les progrès techniques.
Notre responsabilité se situe ailleurs. En tant que capitale de l'Europe, Bruxelles accueille un grand nombre d'institutions et d'entreprises internationales qui, comme nos citoyens, doivent pouvoir utiliser les technologies de communication les plus avancées. Il y va de notre responsabilité et de notre image. De bonnes communications, basées sur un réseau mobile performant, sont devenues des facteurs déterminants pour assurer la croissance de nos entreprises et de notre Région ».
Parmi tous les intérêts en balance dans ce dossier, les parlementaires du Parlement bruxellois ont clairement tranché sans aucune ambiguïté.
Dans les contentieux à venir, les inconvénients du type troubles anormaux de voisinage (article 544 c.civ) et risques de préjudices graves et difficilement réparables à la santé, dénoncés par les riverains face à la multiplication des antennes, devront être établis et être sans commune mesure avec la perturbation sérieuse du développement des activités des opérateurs de téléphonie mobile si un juge interdisait ou ralentissait le développement des permis pour le développement de la 4G...
Sur les compensations et les justifications raisonnables d'une législation dite « régressive »
Si l'on peut comprendre les motifs d'intérêt général ayant conduit le gouvernement Bruxellois à assouplir les normes d'immission environnementale et, corrélativement, à permettre une régression en matière sanitaire et environnementale, la question de l'absence de contreparties et sa portée dans l'examen du contrôle de constitutionnalité du dispositif, reste en suspens.
La Cour Constitutionnelle l'a affirmé en ces termes : « Pour lui permettre de limiter de manière adéquate les atteintes à l'environnement par les radiations non ionisantes, on peut considérer que le législateur ordonnanciel est en droit d'imposer aux entreprises concernées un certain nombre d'obligations contraignantes(...) »
Or, la politique des « bras ouverts » du gouvernement Bruxellois aux opérateurs de téléphonie mobile, ne serait assortie d'aucune contrepartie. A cet égard, la lecture du compte rendu des débats est éclairante et facilitera assurément la tâche des juridictions saisies, le cas échéant.
Ainsi apprend-on que les parlementaires auraient rejeté la proposition de créer un fonds alimenté par les opérateurs et les mesures de contrôle chez les riverains dans les habitats fermés et qu'en contrepartie de l'assouplissement de la norme, de la simplification de la délivrance des permis et de l'absence d'enquête publique, rien n'a été demandé aux opérateurs.
Un des amendements en question, rejeté par les parlementaires, prévoyait, en effet, une contribution mise à la charge des opérateurs et perçue annuellement à hauteur de 100 euros par an, par antenne fixe.
Il prévoyait également que ce fonds relatif à la surveillance et aux mesures des ondes électromagnétiques serait chargé notamment de la surveillance et du contrôle de respect des normes et des campagnes d'information et de sensibilisation de la population aux effets et mesures relatives aux ondes électromagnétiques radiofréquences.
A cet égard, il est intéressant de rappeler qu'à Bruxelles, seize communes sur dix-neuf ont adopté des règlements instaurant une taxe sur les pylônes et relais situés sur des stations de base pour téléphonie mobile. Mais elles n'ont encore jamais perçu cette taxe, étant donné que les opérateurs de téléphonie mobile l'ont toujours contestée.
L'absence de contrepartie (financière) à une régression sensible du niveau de protection sanitaire et environnementale des citoyens se justifierait-elle également par des motifs impérieux d'intérêt général tel que l'implantation de la 4G à Bruxelles ? Sur cet aspect en particulier, la balance a, de nouveau, penché en faveur des intérêts économiques et choix politiques en présence.
Sur le principe de précaution face à des risques établis, graves et difficilement réparables
Le Conseil d'Etat s'est déjà prononcé sur cet aspect en considérant que l'influence des ondes provoquées par une antenne de téléphonie mobile faisait l'objet de controverses dans les milieux médicaux et qu'il ne lui appartenait pas de trancher une telle controverse mais que toutefois, il pouvait seulement constater qu'il existait des éléments permettant raisonnablement de suspecter un risque pour la santé, quand bien même les normes existantes ou projetées en cette matière seraient largement respectées.
Constatant que la compatibilité de l'installation des antennes-relais avec la fonction d'habitat de la zone où elles devait s'implanter, n'était pas établie, le Conseil d'Etat a donc suspendu le permis d'installation des antennes car les risques en question, pesant à la fois sur le droit à la protection de la santé ainsi qu'à un environnement sain, tels qu'ils sont garantis par la Constitution, devaient être considérés comme établis, graves et difficilement réparables.
En l'état actuel de la jurisprudence applicable aux permis d'environnement en vue de l'implantation d'antennes émettrices en Région de Bruxelles-Capitale, le principe de précaution est sensé être respecté dès lors que les simulations d'incidences jointes aux demandes de permis ne font apparaître aucun dépassement de 25% de la norme autorisée dans les zones accessibles au public, notamment dans les habitations, au sein de la zone d'investigation (3V/m).
La nouvelle ordonnance adoptée le 24 Janvier 2014 se base sur le postulat d'un respect du principe de précaution dès lors que la norme d'exposition projetée demeurerait 50 plus stricte que les recommandations de l'Organisation Mondiale de la Santé lesquelles ne prennent en compte que les effets thermiques et sur les adultes en bonne santé uniquement.
Sur une liberté du commerce et de l'industrie non entravée
La Cour Constitutionnelle considère que le législateur ordonnanciel est en droit d'imposer aux entreprises de téléphonie mobile un certain nombre d'obligations contraignantes au niveau de l'intensité des radiations en cause émises sur le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale, si la liberté de commerce et d'industrie ne s'en trouve pas limitée de manière disproportionnée.
En ce qui concerne l'ordonnance adoptée par la Parlement Bruxellois le 24 Janvier dernier, on peut affirmer que le législateur ordonnanciel n'a pas porté atteinte à la liberté de commerce et d'industrie, à l'égard des entreprises concernées, en prévoyant une limitation qui serait disproportionnée avec le but poursuivi. En effet, les amendements prévoyant de mettre à la charge des opérateurs des contreparties, ont été écartés.
L'ordonnance adoptée par le Parlement bruxellois le 24 Janvier 2014 répond au déploiement de la 4G dans la capitale de l'Europe. Les opérateurs conscients des enjeux économiques majeurs liés au développement de cette technologie, n'ont pas attendu l'adoption des nouvelles normes d'immission dans la Capitale de l'Europe puisque les communications téléphoniques sont déjà réalisables via ce système pour lequel les licences d'exploitation ont déjà été délivrées.
Les technologies vont, bien entendu, continuer d'évoluer, et le dossier pourrait donc revenir sur la table lors de la prochaine législature. L'arrivée de la 5G dans un futur proche rendra sans doute nécessaire la révision de l'Ordonnance nouvellement adoptée. Ce dossier est donc loin d'être clos.
