Het Nederlandse –in mindere mate het Vlaamse- stikstofbeleid heeft het voorbije jaar regelmatig stof doen opwaaien. Middels recente rechtspraak van het Hof van Justitie (HvJ 7 november 2018, gevoegde zaken met nrs. C-293/17 en C-294/17) en de Nederlandse Raad van State (RvS (Nl.) 29 mei 2019, nrs. 201600614/3 en 201506170/2) werd reeds vastgesteld dat de Nederlandse Programmatische Aanpak Stikstof (‘PAS’) niet in overeenstemming was met artikel 6.3 van de Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG van 21 mei 1992 van de Raad inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, Pb.L 206, 22 juli 1992, 7-50). De stikstofimpasse die deze uitspraken in Nederland creëerden, dreigt ook een aanzienlijke weerslag te zullen genereren op Vlaamse vergunningverlenende instanties, zoals blijkt uit een arrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen (RvVb 5 november 2019, nr. RvVb-A-1920-0220).
De Nederlandse Programma Aanpak Stikstof…
Teneinde de overmaat aan stikstof in de natuur aanzienlijk terug te dringen, werkte de Nederlandse overheid een Programmatische Aanpak Stikstof (hierna PAS) uit, die in werking trad op 1 juli 2015. Het Nederlandse PAS voorziet in een kader om stikstofuitstoot uitgaande van toekomstig te vergunning projecten te verminderen, en faciliteert daarnaast de mogelijkheid om herstellende maatregelen te nemen.
Het Nederlandse PAS stelt enerzijds het behoud en het herstel van de in het PAS opgenomen speciale beschermingszones voorop, en maakt het anderzijds mogelijk om nieuwe economische ontwikkelingen te voorzien die stikstofdepositie veroorzaken op deze gebieden. Het programma gaat uit van de veronderstelling dat de stikstofdepositie zal dalen, waarna deze (hypothetische) daling voor de helft zal worden ingezet als zogenoemde depositieruimte voor nieuwe economische activiteiten.
Belangrijk is om hierbij op te merken dat ook in Vlaanderen een Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) van kracht is, doch dat het getroebleerde traject dat het Nederlandse Programma heeft doorgemaakt niet zonder meer kan worden gelijkgeschakeld met de Vlaamse situatie. De inhoud van beide programma’s verschilt namelijk aanzienlijk, niet in het minst omdat de Vlaamse Regering reeds gedeeltelijk anticipeerde op een aantal van de kwesties die later ook door het Hof van Justitie werden gesignaleerd in het Nederlandse systeem.
… Verstikt vergunningsaanvragers en -verleners
De Nederlandse Raad van State richtte een reeks van dertien prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie, teneinde te vernemen of het PAS in overeenstemming is met de Habitatrichtlijn. In het bijzonder omwille van de onduidelijkheid omtrent de toepassing van hypothetische dalingen in de depositie van stikstof teneinde te compenseren voor vergunningen die normaliter (nog) niet zouden kunnen worden afgeleverd, oordeelde het Hof van Justitie dat zulks niet het geval is (HvJ 7 november 2018, gevoegde zaken met nrs. C-293/17 en C-294/17). De Nederlandse Raad van State kon bijgevolg niet anders dan oordelen dat het PAS niet dienstig kan worden aangewend als basis voor het verlenen van vergunningen (RvS (Nl.) 29 mei 2019, nrs. 201600614/3 en 201506170/2).
Verschillende Nederlandse media maakten gewag van niet minder dan 18.000 projecten die plotsklaps precair waren geworden door deze uitspraak, waardoor agrarische bedrijven en de gehele bouwsector ontwricht dreigden te worden (zie bv. 'Stikstofregels raken 18.000 projecten). De PAS-hysterie sloeg in navolging van deze arrestenreeksen van het Hof van Justitie en de Nederlandse Raad van State langzaam maar zeker ook over naar Vlaanderen, waardoor zowel in vakliteratuur als in de media veelvuldig de vraag werd gesteld naar de gevolgen voor de wijze waarop de Vlaamse vergunningverlenende overheid omgaat met stikstofdeposities.
Relevantie van grensoverschrijdende stikstofdeposities
Het is te midden deze context dat de recente uitspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen dient te worden ingepast. In de zaak die aanleiding gaf tot het arrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen van 5 november 2019, verleende de Vlaamse minister voor Omgeving, Natuur en Landbouw een omgevingsvergunning voor de bouw en exploitatie van een pluimveebedrijf te Ravels, op beperkte afstand van de grens met Nederland. Wars van met cijfermateriaal onderbouwde argumenten betreffende de onaanvaardbare impact van de stikstofdepositie van dit pluimveebedrijf op het habitatrichtlijngebied Kempenland-West, gelegen op Nederlands grondgebied, stelde de Vlaamse minister vast dat uit de uitgevoerde ‘Voortoets’ bleek dat geen effecten op enige speciale beschermingszone kon worden verwacht. Daarenboven bleek dat de nul-contourlijn, waarbuiten in ieder geval geen impact kan worden verwacht, binnen het Belgische grondgebied gesitueerd was, hetgeen grensoverschrijdende effecten de facto meteen uitsloot. Men oordeelde dan ook dat geen passende beoordeling diende te worden opgemaakt.
De verzoekende partijen uit Nederland (provincie Noord-Brabant, het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant en de leidend ambtenaar van de omgevingsdienst Midden- en West-Brabant) namen met deze motivering echter geen genoegen, en stelden vernietigingsberoep in bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen. De redenering van de verzoekende partijen was tweeledig. Vooreerst zou de vergunningverlenende overheid zich geen, minstens niet afdoende, rekenschap geven van de opgeworpen grieven waaruit wel degelijk zou blijken dat er een aanzienlijk effect op het habitatrichtlijngebied Kempenland-West kon worden verwacht. Daarenboven diende volgens verzoekers te worden vastgesteld dat wel degelijk een passende beoordeling moest worden opgemaakt.
De Raad voor Vergunningsbetwistingen oordeelt in lijn met vaststaande rechtspraak dat op grond van objectieve gegevens absoluut moet kunnen worden uitgesloten dat het project significante gevolgen heeft voor het habitatrichtlijngebied, voordat de vergunningverlenende overheid kan voorbijgaan aan de opmaak van een passende beoordeling.
De Raad vervolgt dat vergunningverlenende overheid in het voorliggende geval een grotere zorgvuldigheid aan de dag had moeten leggen, gelet op de ligging van de projectlocatie nabij de Nederlandse grens en de aanwezigheid van het Nederlandse Natura 2000-gebied. Dit geldt des te meer, gezien de derde verzoekende partij aangeschreven werd om een advies te verlenen omtrent de gevolgen van het pluimveebedrijf op het vermelde habitatrichtlijngebied, waarbij deze een negatief advies afleverde.
Doordat de overheid geen beoordeling maakte van het cijfermateriaal dat door de Nederlandse besturen wordt bijgebracht met betrekking tot de impact op het habitatrichtlijngebied Kempenland-West, en zij zich louter beperkte tot de vaststelling dat de nul-contourlijn de landsgrenzen niet overschrijdt, vertoont de bestreden beslissing volgens de Raad een apert motiveringsgebrek.
Dreigt nu ook een Vlaamse bouwstop?
Hoewel het besproken arrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen een pionier lijkt te kunnen zijn die de weg baant voor een grensoverschrijdende toepassing van milieuregelgeving, inzonderheid wat betreft grensoverschrijdende stikstofdeposities, dient de werkelijke impact ervan voorlopig te worden genuanceerd.
Het verzekeren van een hoog beschermingsniveau inzake milieu doorheen de Europese Unie en de loyale samenwerking tussen de individuele lidstaten om zulks te bereiken, vormen namelijk de absolute hoekstenen van het Europese milieubeleid (artikel 191 VWEU en artikel 4 VEU).
Daarenboven behelst de notie ‘speciale beschermingszone’ zoals neergelegd in artikel 2, 43° van het Decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu (‘Decreet Natuurbehoud’) ook de vogel- en habitatrichtlijngebieden die als dusdanig zijn aangemerkt door andere lidstaten. Op grond van het interne recht was de Vlaamse vergunningverlener er dan ook reeds toe gehouden de speciale beschermingszones over de landsgrenzen heen bij zijn beoordeling te betrekken, voor zover deze relevant zouden zijn. Op dit vlak verruimt het arrest de verplichtingen die op de vergunningverlenende overheid en de vergunningsaanvrager rusten dan ook niet.
De Raad voor Vergunningsbetwistingen maakt in het bewuste arrest bovendien nog geen inhoudelijke beoordeling, noch geeft hij aan dat het gegeven dat de aanvraag onvergunbaar zou zijn onder Nederlands recht (zoals opgeworpen door verzoekende partijen) de vergunningverlenende overheid beknot in diens discretionaire beslissingsbevoegdheid. De Raad beperkt zich daarentegen tot een toetsing van de motieven die werden opgenomen in de bestreden beslissing, en komt tot de conclusie dat deze niet volstaan om de grieven van de verzoekende partijen ten overstaan van het habitatrichtlijngebied op het Nederlandse grondgebied te ontzenuwen.
Het voorliggende arrest vormt echter wel een eerste mogelijke intentieverklaring ter zake vanwege de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Hoewel de vergunningverlenende overheid, conform de voorschriften van het Decreet Natuurbehoud en de algemene beginselbepalingen van artikel 1.2.1 DABM, in beginsel rekening dient te houden met de grensoverschrijdende effecten van haar besluiten, stelt de Raad formeel dat het loutere motief dat de nul-contourlijn zich op Vlaams grondgebied bevindt niet volstaat indien enige objectieve twijfel kan worden gezaaid over de impact op een speciale beschermingszone die in het buitenland gelegen is.
Het valt dan ook aan te raden dat zowel de vergunningverlenende overheid, alsook de vergunningsaanvrager (op wie de verplichting rust desgevallend een passende beoordeling op te maken) zekerheid inbouwen in geval van de minste twijfel omtrent de potentiële impact van een voorgenomen project op een speciale beschermingszone.
Of het Vlaams stikstofkader op zich de Europese (Habitarrichtlijn-)toets doorstaat wordt trouwens ongetwijfeld voer voor een volgende juridische discussie. Accidere ex una scintilla incendia passim.
Lennart Nijs
