De opmaak van een ruimtelijk uitvoeringsplan is een tijdrovend en kostelijk proces. De noodzaak tot de opmaak van een MER-rapport maakt dit proces er niet eenvoudiger op. Plan-MER-screenings kunnen het planproces op lokaal niveau sterk vereenvoudigen. Dit mag evenwel niet licht opgevat worden. Een juiste toepassing van de regelgeving is cruciaal. Een onzorgvuldige screening kan immers een heel plan hypothekeren.
Plan-MER-screening: hoe zat dat ook alweer?
Een voorafgaandelijke milieueffectrapport is vereist voor ieder plan of programma dat het kader vormt voor de toekenning van vergunningen. Uitzonderingen op dit algemene principe bestaan onder meer voor planinitiatieven voor kleine gebieden op gemeentelijk op provinciaal niveau en voor kleine wijzigingen, voor zover wordt aangetoond dat het plan of programma geen aanzienlijke milieueffecten kan hebben. Ook als het niet om een klein gebied of kleine wijziging gaat, kan een vrijstelling worden bekomen.
Daarvoor is een plan-MER-screeningsnota vereist waarin de initiatiefnemer aantoont dat voor het plan of programma geen aanzienlijke milieueffecten worden verwacht. De dienst Mer beoordeelt vervolgens de screening en beslist over de noodzaak om een volwaardig plan-MER op te stellen.
Deze screeningsmogelijkheid maakt de opmaak van plannen op lokaal niveau met een beperkte impact eenvoudiger. Ze veronderstelt evenwel dat de screening correct wordt uitgevoerd. Uit de recente rechtspraak van de Raad van State blijkt daar toch geregeld een schoentje te knellen.
Recente rechtspraak zet puntjes op de i
Zonevreemde sportterreinen: feitelijke vs. planologische bestaande toestand
In een arrest van 17 december 2019 benadrukte de Raad van State het onderscheid tussen de planologische en de feitelijke toets in het kader van plan-MER-screenings.
Het arrest beoordeelde het gemeentelijk RUP "Zonevreemde sportterreinen" van de gemeente Oosterzele. De gemeente Oosterzele beoogde met dit RUP een herbestemming van een landschappelijk waardevol agrarisch gebied naar recreatie om een bestaande zonevreemde sportactiviteit te kunnen bestendigen en uit te breiden. Over het voorontwerp van RUP werd een MER-screeningsnota opgemaakt, waarin onder meer vastgesteld werd dat er geen bijkomend bestemmingsverkeer zou ontstaan zodat er geen aanzienlijke effecten inzake mobiliteitshinder te verwachten waren. Op basis van deze MER-screeningsnota besliste de dienst Mer vervolgens dat er geen plan-MER diende te worden opgemaakt. De verzoekende partijen wierpen echter op dat de MER-screening gebrekkig was.
De Raad van State herhaalde in het arrest zijn vaste rechtspraak dat het uitgangspunt bij een milieueffectbeoordeling een vergelijking is tussen de voorschriften van het bestaande plan enerzijds, en deze van het voorgenomen plan anderzijds. Dit is de zgn. "planologische toets". Slechts indien de betrokken percelen zich vanuit milieuoogpunt in een bijzondere feitelijke situatie bevinden, moet met de milieueffecten ten opzichte van de bestaande feitelijke toestand rekening gehouden worden. Dit is de "feitelijke toets".
Een bijzondere feitelijke situatie is bijvoorbeeld voorhanden wanneer er op het terrein waardevolle natuurelementen aanwezig zijn. In het gebied in Oosterzele was dit niet het geval. Aldus diende enkel een planologische toets te gebeuren, waarbij de maatstaf de huidige bestemming is (en niet de feitelijke situatie).
Landschappelijk waardevol agrarisch gebied genereert geen autoverkeer van of parkeerbehoefte voor recreanten en supporters. Al het verkeer dat door de recreatieactiviteiten binnen het plangebied zou worden gegenereerd, diende volgens de Raad dan ook als een gevolg van het voorgenomen plan te worden beschouwd. Doordat de screeningsnota ervan uitging dat het plan geen extra bijkomend bestemmingsverkeer zou veroorzaken bleek dat deze rekening hield met de bestaande feitelijke toestand, in plaats van de bestaande planologische bestemming. De screeningsnota was aldus in strijd met de plan-MER-regelgeving.
De Raad van State vernietigde dan ook het RUP.
Het Leeg-Rietbeemden: wijziging van bestemming na screeningsnota kan niet
Ook in een arrest van 5 november 2019 vernietigde de Raad van State een provinciaal ruimtelijk uitvoeringsplan (‘PRUP’) omwille van een onzorgvuldige milieuscreening. In dat arrest over het PRUP "Het Leeg-Rietbeemden" was er wel sprake van een bijzondere feitelijke situatie, maar ook hier bleek de planologische toets niet goed te zijn uitgevoerd.
Dit PRUP herbestemde een deel van Brasschaat Open Golf en Country Club. Het betreffende gebied van ongeveer 20 hectare van de golfclub is door het gewestplan bestemd als bufferzone. Maar nog belangrijker, het gebied maakt ook deel uit van het Habitatrichtlijngebied "Bos- en Heidegebieden ten oosten van Antwerpen".
Het voorontwerp van het PRUP bevatte een herbestemming voor deze zone van buffergebied naar "reservaat en natuur", met een overdruk "zone voor ecogolf". De plan-MER-screeningsnota benadrukte het belang van het Habitatrichtlijngebied en beschreef dat de natuurlijke waarden in het gebied moeten worden bewaard en versterkt, conform de instandhoudingsdoelstellingen van het Habitatrichtlijngebied. De MER-screening besloot dat de mogelijke effecten voor de discipline fauna en flora positief zouden zijn door de herbestemming van harde gebieden (buffergebied en woongebied) naar groene bestemmingen.
Ondanks een ongunstig advies van het agentschap Natuur en Bos, dat de overdruk "zone voor ecogolf" bekritiseerde, keurde de dienst Mer de screeningsnota goed. Ze besloot dat het voorgenomen PRUP geen aanleiding gaf tot aanzienlijke negatieve milieugevolgen, zodat de opmaak van een plan-MER niet nodig was.
Vervolgens werd het PRUP voorlopig vastgesteld. Een belangrijk deel van de zone gelegen in Habitatrichtlijngebied kreeg niet de bestemming van natuurgebied die in het voorontwerp was voorzien. In plaats daarvan kreeg de zone de bestemming "zone voor golf met natuurverweving" die ressorteerde onder de categorie "recreatie". Bij de definitieve vaststelling van het PRUP bleef de aanduiding van het Habitatrichtlijngebied als recreatiegebied behouden.
De Raad van State ging terecht niet akkoord met deze werkwijze. De screeningsnota en de ontheffingsbeslissing van de dienst Mer waren gebaseerd op het voorontwerp van het PRUP, dat op voor de milieueffectenbeoordeling relevante punten verschilde van het definitief vastgestelde PRUP. De zone in Habitatrichtlijngebied werd, in tegenstelling tot in het voorontwerp, in het PRUP geen natuurgebied maar recreatiegebied. Bovendien werd de onvoorwaardelijke verplichting in het voorontwerp om de natuurwaarden te maximaliseren in functie van de instandhoudingsdoelstellingen, in het PRUP afgezwakt tot een versterking van de natuurwaarden "waar mogelijk", zonder verwijzing naar de instandhoudingsdoelstellingen. De beoordeling van de milieueffecten in de screeningsnota was bijgevolg door het wijzigen van het voorwerp niet gebeurd op basis van de juiste voorgenomen bestemming. De Raad van State vernietigde op die basis het PRUP.
Lessons learned?
Uit deze recente arresten blijkt het belang van een juiste en zorgvuldige uitvoering van de plan-MER-screening. Twee ruimtelijke uitvoeringsplannen werden naar de prullenbak verwezen omdat de screening niet zorgvuldig was uitgevoerd.
De milieueffectbeoordeling moet uitgaan van een vergelijking van de juiste bestaande planologische toestand enerzijds, en een correcte voorgenomen bestemming anderzijds. Een feitelijke zonevreemde toestand kan, ook bij een screening, niet (‘als voldongen feit’) dienen om de beperkte impact van een voorgenomen plan te staven.
Evenmin is een wijziging die een belangrijke impact op de mogelijke milieueffecten kan hebben, mogelijk en cours de route zonder de uitvoering van een nieuwe screening. Deze visie van de Raad van State verdient bijval: het kan immers niet de bedoeling zijn dat een planautoriteit na het bekomen van een ontheffingsbeslissing van de dienst Mer, het beschermingsniveau van een waardevol gebied aanzienlijk mag verminderen.
Ann Apers
Associate Brussels
