(Arrest van het Grondwettelijk Hof nr. 145/2019 van 17 oktober 2019)
De rechtspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen en de Raad van State inzake het verlenen van vergunningen in landschappelijk waardevol agrarisch gebied (LWAG) noopte de wetgever ertoe om artikel 94 van de Codextrein in het leven te roepen. Deze moest een einde maken aan de de facto onmogelijkheid om constructies te vergunnen in landschappelijk waardevol agrarisch gebied. De wetswijziging leidde echter tot veel ophef bij organisaties zoals Bond Beter Leefmilieu, Natuurpunt, Greenpeace en WWF. Zij waren van oordeel dat de nieuwe regelgeving een te grote inperking zou vormen op het grondwettelijk recht op een gezond leefmilieu. Het was dan ook maar een kwestie van tijd eer deze bepaling aangevochten zou worden wegens strijdigheid met de Belgische Grondwet.
Artikel 5.7.1. VCRO vs het dubbel criterium
De Raad van State en de Raad voor Vergunningsbetwistingen passen bij de beoordeling van de overeenstemming van vergunningsaanvragen met het landschappelijk waardevol agrarisch gebied sinds jaar en dag een tweevoudig criterium toe, waarbij zowel een planologische als esthetische toets wordt uitgevoerd. De planologische toets houdt daarbij in dat de overheid de conformiteit van de voorgenomen werken stelt tegenover de functie van het “agrarisch gebied”. De esthetische toets gaat daarentegen in op de vraag of de handeling overeenstemt met de schoonheidswaarde van het landschappelijk waardevol agrarisch gebied in kwestie.
Deze dubbele toets had echter in de praktijk een negatief effect op de mogelijkheid tot het verkrijgen van omgevingsvergunningen in deze gebieden. De rechtspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen en de Raad van State was in de praktijk zo streng dat er de facto geen vergunningen meer konden worden verleend in deze gebieden.
Hier wou de wetgever aan verhelpen door de invoeging van artikel 5.1.7 VCRO middels de Codextrein. De invoeging van artikel 5.7.1 VCRO had tot bedoeling om enkel de planologische toets te behouden en de esthetische toets overboord te gooien.
Het nieuw ingevoegde artikel 5.7.1 VCRO stelde onder meer dat:
Ҥ1 Het voorschrift, vermeld in artikel 15, 4.6.1, van het koninklijk besluit van 28 december 1972 betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp-gewestplannen en gewestplannen, wordt toegepast als volgt. In deze gebieden mogen alle handelingen en werken worden uitgevoerd die overeenstemmen met de in grondkleur aangegeven bestemming, evenals handelingen en werken die de landschapsontwikkeling of -opbouw tot doel hebben. Bij de beoordeling van vergunningsaanvragen wordt rekening gehouden met de actueel in het gebied aanwezige karakteristieke landschapselementen en landschapsopbouw. In deze gebieden mogen slechts handelingen en werken worden uitgevoerd in zoverre op basis van een afweging wordt aangetoond dat het aangevraagde landschappelijk inpasbaar is in het gebied. Deze afweging kan een beschrijving van maatregelen bevatten ter bevordering van de landschapsintegratie, in voorkomend geval met betrekking tot de inplanting, gabariet, architectuur, aard van de gebruikte materialen en landschapsinkleding en kan eveneens rekening houden met de landschapskenmerken uit de vastgestelde landschapsatlas, vermeld in artikel 4.1.1 van het Onroerenderfgoeddecreet van 12 juli 2013 en de mate waarin het landschap gekenmerkt wordt door de aanwezigheid van clusters van bedrijfscomplexen of verspreide bebouwing of de aanwezigheid van lijninfrastructuur;[...]
§3 Als er in de aanvraag in de gebieden, vermeld in paragrafen 1 of 2, maatregelen voorzien worden of als in de vergunning voorwaarden voor landschapsintegratie opgelegd worden, impliceert dat niet dat het aangevraagde niet kan worden ingepast in het gebied noch dat het aangevraagde de in het gebied aanwezige karakteristieke landschapselementen en landschapsopbouw in gevaar brengt.”(§3)
Dit vormde duidelijk een verschil in aanpak vergeleken met de methode die gehanteerd werd in de rechtspraak en betekende ook een beperking van door de rechtspraak ontwikkelde “bescherming” voor dergelijke gebieden.
Motieven van de beroepers
Verzoekers betoogden voor het Grondwettelijk Hof in hun eerste middel dat de bestemmingsvoorschriften in principe slechts aangepast mogen worden middels een ruimtelijk uitvoeringsplan. Die procedure biedt voldoende garanties omtrent de milieueffectbeoordeling van de geplande wijzigingen, evenals inspraakmogelijkheden en een navolgende rechterlijke toetsing.
Door het gewestplanvoorschrift niet in een ruimtelijk uitvoeringsplan verder uit te werken, maar middels de Codextrein te wijzigen, heeft de decreetgever de ontwikkeling van landschappelijk waardevol agrarisch gebied aan een andere behandeling onderworpen dan de ontwikkeling van gebieden die onder andere gewestplanvoorschriften vallen. De verzoekende partijen betoogden dat dit verschil in behandeling voor de rechtsonderhorigen een inperking inhoudt van hun recht op inspraak in de besluitvorming (eerste onderdeel, schending van artikelen 7 en 8 van het Verdrag van Aarhus), van hun recht op een beoordeling van de milieueffecten (tweede onderdeel) en van hun recht om de wijzingen aan een grondige rechterlijke toetsing (derde onderdeel) te onderwerpen, terwijl hiervoor geen redelijke verantwoording bestaat.
Zij concluderen dat er zodanig een niet te verantwoorden verschil in behandeling zou ontstaan en een daling van het beschermingsniveau inzake leefmilieu.
Beoordeling door het Grondwettelijk Hof
Het Hof oordeelde t.a.v. het eerste middel van verzoekers dat de bestreden bepaling in de op zich VCRO niet kan worden beschouwd als een “plan” of “programma” in de zin van de richtlijn 2001/42/EG en dat hoewel het toepassingsgebied van de richtlijn ruim moet worden geïnterpreteerd, ze hier niet onder kan gebracht worden. Ze oordeelde bijkomend dat de artikelen 7 en 8 van het Verdrag van Aarhus (participatieverplichtingen) evenmin van toepassing waren op de bestreden bepaling omdat het geen “plan” of “programma” in de zin van artikel 7 van dat Verdrag betreft. Daarenboven kon artikel 5.7.1 VCRO evenmin worden beschouwd als een “project” in de zin van richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten.
Het betoogde verschil in behandeling tussen de diverse categorieën van rechtsonderhorigen zou volgens het Hof berusten op een objectief criterium, te weten of de handelingen of werken plaatsvinden in " landschappelijk waardevol agrarisch gebied " of niet.
Het Hof stelde echter vast dat de decreetgever met het bestreden artikel nauwer wou aansluiten bij de initiële bedoeling van de regelgever, zodat het opnieuw mogelijk zou worden om stedenbouwkundige vergunningen af te leveren voor het uitvoeren van bouwwerken in “landschappelijk waardevol agrarisch gebied”. Er werd daarbij verwezen naar de parlementaire voorbereiding die stelt dat:
“Alle handelingen en werken mogen worden uitgevoerd die overeenstemmen met de in de grondkleur aangegeven bestemming evenals handelingen en werken die de landschapsontwikkeling of -opbouw tot doel hebben”
Art. 5.7.1 VCRO houdt volgens het Hof hierbij een generieke afzwakking in van het beschermingsniveau van “alle landschappelijk waardevolle agrarische gebieden”. zonder onderscheid in uitbreidingen en nieuwe inplantingen en zonder grondige en gebiedsgerichte benadering, hetgeen een aanzienlijke weerslag op het milieu kan hebben.
Hierbij veroorzaakt het bestreden artikel evenwel een dermate aanzienlijke achteruitgang met betrekking tot het leefmilieu dat het niet redelijk verantwoord is dat hierbij niet in inspraakmogelijkheden werd voorzien. Het daaruit volgende verschil in behandeling is volgens het Hof des te minder verantwoord nu in de regel wijzigingen in bestemmingsvoorschriften worden doorgevoerd via de vaststelling van een ruimtelijk uitvoeringsplan waarbij inspraakmogelijkheden wel aanwezig zijn. Er is volgens het Hof dan ook geen enkel motief van algemeen belang op geldige wijze aangevoerd ter ondersteuning van die aanzienlijke achteruitgang in het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu.
Bijgevolg diende artikel 5.7.1 VCRO vernietigd te worden.
Implicaties naar de toekomst toe
De uitspraak van het Hof heeft als gevolg dat de rechtspraak van de Raad van State en Raad van Vergunningsbetwistingen onverkort toepassing blijft hebben. Het zal dus de facto opnieuw zeer moeilijk zijn om omgevingsvergunningen te bekomen in LWAG aangezien ook de esthetische toets wederom gehanteerd zal worden.
Het blijft aldus aan de vergunningsaanvrager en de vergunningverlenende overheid om hier zoveel mogelijk rekening mee te houden. GD&A Advocaten beschikt over de nodige expertise en kan u bijstaan in praktijkdiscussies omtrent deze materie.
Guus Vandekerckhove
Alisa Konevina
