Bij veel plannen en projecten speelt nu de vraag hoe de uitspraak juridisch te duiden. Immers, bij het onderzoek naar de aanvaardbaarheid van een plan of een project zal moeten worden gemotiveerd dat geen sprake is van een besluit dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Dat kan uitsluitend worden vastgesteld als op grond van een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten (artikel 2.7, eerste lid en 2.8, derde lid van de Wnb).
Het PAS voorzag in maatregelen voor natuurherstel in door stikstof overbelaste natuurgebieden in het Natura 2000- netwerk. Binnen dit kader creëerde het programma ook ontwikkelingsruimte voor nieuwe activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken. Daaraan lag een passende beoordeling ten grondslag, die op grond van de Habitatrichtlijn verplicht is voor projecten die significant negatieve gevolgen voor een Natura 2000-gebied kunnen hebben. Bij toestemmingverlening voor projecten werd daar een beroep op gedaan. In de PAS-uitspraak is geoordeeld dat de beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet aan de daartoe gestelde eisen voldoet. Dit betekent dat vergunningen en andere toestemmingsbesluiten niet konden worden verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling van het PAS. Vergunningen op grond van het PAS waartegen beroep is ingesteld zullen worden vernietigd. Lopende vergunningaanvragen en vergunningen waartegen bezwaar is ingediend, kunnen niet langer worden gebaseerd op het PAS. De uitspraak heeft geen gevolgen voor vergunningen die al onherroepelijk zijn en dus niet meer bij de rechter kunnen worden aangevochten. Op grond van het PAS gold een vrijstelling van de vergunningplicht voor activiteiten onder de grens- of drempelwaarde of op een bepaalde afstand. Voor een deel van die activiteiten is een melding gedaan. In de uitspraak oordeelt de Afdeling dat deze waarden nooit rechtmatig zijn geweest, omdat de passende beoordeling niet in overeenstemming met de Habitatrichtlijn was. Als gevolg van de uitspraak moet dus voor alle activiteiten die onder de vrijstelling zijn geregistreerd (ruim 3.300) alsnog een toestemmingsbesluit worden verleend, aldus de Minister in de brief van 11 juni 2019 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer (DGNVLG-NP/19140219).
Hoe moet er te werk worden gegaan bij het hernieuwen van een motivering van een plan of een project zoals bijvoorbeeld een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning voor het afwijken van en bestemmingsplan? Zie hierna onze checklist !
Afdeling (ECLI:NL:RVS:2019:1764)
De Afdeling geeft niet expliciet aan dat weer aansluiting kan worden gezocht bij wat er gold voor het PAS, maar komt tot de volgende meer algemene formulering:
1. De passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project voor een Natura 2000-gebied houdt in dat (i) op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake (ii) alle aspecten van het betrokken plan of project (iii) die op zichzelf (iv) of in combinatie met andere plannen of projecten (v) de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied in gevaar kunnen brengen moeten worden geïnventariseerd.
2. Het bevoegd gezag moet op basis van die passende beoordeling de zekerheid hebben verkregen dat de activiteit geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied.
3. Het bevoegd gezag moet op basis van die passende beoordeling de zekerheid hebben verkregen dat de activiteit geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied.
4. Die zekerheid is verkregen wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn.
ov. 17.5Minister LNV (Brief 11 juni 2019, DGNVLG-NP /19140219)
Volgens de Minister gelden de volgende voorwaarden bij toestemmingsverlening:
- Individuele toestemmingsverlening is mogelijk op basis van een ecologische onderbouwing waaruit blijkt dat de natuurlijke kenmerken van het betreffende Natura 2000-gebied niet worden aangetast, ondanks een toename van stikstofdepositie van het betreffende project.
- Is wel sprake van een aantasting, dan kunnen maatregelen worden getroffen. Die maatregelen moeten zodanig zijn dat verzekerd is dat de stikstofdepositie op daarvoor gevoelige Natura 2000-gebieden niet toeneemt. Dat kan door middel van maatregelen verbonden aan de activiteit zelf (intern salderen). Of, onder strikte voorwaarden, door middel van saldering met de effecten van beëindiging of beperking van andere activiteiten ( extern salderen).
De Afdeling over voordelen van maatregelen en autonome ontwikkelingen
De Afdeling gaat uitvoerig in op de mate waarin rekening mag worden gehouden met de voordelen van maatregelen en autonome ontwikkelingen. De Afdeling maakt in dit verband het volgende onderscheid:
(i) Instandhoudings- en passende maatregelen (herstelmaatregelen)
(ii) Autonome ontwikkelingen
(iii) Beschermingsmaatregelen
Generieke eisen
- De verwachte voordelen moeten vaststaan ten tijde van de passende beoordeling (de passende beoordeling dient definitieve bevindingen te bevatten over de verwachte voordelen en de doeltreffendheid van de maatregelen of autonome ontwikkeling).
- De verwachte voordelen van maatregelen staan niet vast als ten tijde van de passende beoordeling nog niet is uitgewerkt hoe de voordelen tot stand zullen worden gebracht, of het niveau van wetenschappelijke kennis het niet mogelijk maakt dat die voordelen met zekerheid in kaart worden gebracht of gekwantificeerd.
- Ten tijde van de passende beoordeling moet gegarandeerd zijn dat de maatregelen en autonome ontwikkelingen resultaat hebben voordat het plan of project negatieve gevolgen zal hebben.
- Een maatregel kan niet in de passende beoordeling worden betrokken als er wetenschappelijke discussie bestaat over het nut van de maatregel.
- Het gegeven dat een passende beoordeling definitieve bevindingen moet bevatten betekent dat de zekerheid of bepaalde voordelen zich zullen manifesteren niet afhankelijk mag zijn van monitoring.
- In de passende beoordeling moet niet alleen worden gekeken naar de te verwachten positieve gevolgen van maatregelen en autonome ontwikkelingen, maar ook naar vaststaande of mogelijke nadelige gevolgen daarvan.
(i) Instandhoudings- en passende maatregelen (herstelmaatregelen)
- De maatregelen moeten ten tijde van de passende beoordeling zijn uitgevoerd.
- NB: Monitoring kan een passende maatregel zijn, maar aan het feit dat de uitvoering en het effect van maatregelen die in een passende beoordeling zijn betrokken worden gemonitord, kan geen betekenis worden toegekend voor de vraag of de maatregelen ten tijde van de passende beoordeling vaststaan.
(ii) Autonome ontwikkelingen
- De verwachte voordelen staan niet vast als de maatregelen ten tijde van de passende beoordeling nog niet volledig ten uitvoer zijn gelegd, en die verwachte voordelen afhankelijk zijn van een ontwikkeling of reactie in de natuur, het ecologisch systeem of van een diersoort, zoals de aanleg van nieuwe of verbetering van bestaande habitattypen, leefgebieden of foerageergebieden.
- Dit geldt onverkort als in een plan of aan een project een voorwaarde is verbonden dat de daardoor veroorzaakte aantasting van natuurwaarden pas mag plaatsvinden nadat de hiervoor bedoelde maatregelen of autonome ontwikkelingen zijn uitgevoerd en effect hebben gehad.
- De ontwikkelingen mogen niet zijn gebaseerd op voorgenomen beleid,
- het moet zeker zijn dat een waargenomen dalende trend zich zal voortzetten,
- de verwachte voordelen van de ontwikkelingen moeten met de vereiste zekerheid in kaart kunnen worden gebracht en op hexagoonniveau zijn gekwantificeerd, en
- het moet gewaarborgd zijn dat de uitgifte van aan de ontwikkelingen ontleende depositieruimte niet plaatsvindt voordat de depositiedaling zich heeft gemanifesteerd.
- NB: Tussen een autonome daling en de emissieveroorzakende activiteit bestaat geen relatie. Om die reden is er pas ruimte voor toedeling van ontwikkelingsruimte die ontleend wordt aan de autonome daling indien die daling zich met zekerheid heeft voorgedaan op het moment waarop de activiteiten waarvoor ontwikkelingsruimte wordt toegedeeld emissie gaan veroorzaken.
(iii) Beschermingsmaatregelen
- Er moet voldoende zekerheid zijn dat een maatregel daadwerkelijk zal bijdragen aan het voorkomen van een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied en de garantie behelst dat er geen redelijke twijfel bestaat dat het in geding zijnde plan of project de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten.
- De verwachte voordelen staan niet vast als de maatregelen ten tijde van de passende beoordeling nog niet volledig ten uitvoer zijn gelegd, en die verwachte voordelen afhankelijk zijn van een ontwikkeling of reactie in de natuur, het ecologisch systeem of van een diersoort, zoals de aanleg van nieuwe of verbetering van bestaande habitattypen, leefgebieden of foerageergebieden.
- Dit geldt onverkort als in een plan of aan een project een voorwaarde is. verbonden dat de daardoor veroorzaakte aantasting van natuurwaarden pas mag plaatsvinden nadat de hiervoor bedoelde maatregelen of autonome ontwikkelingen zijn uitgevoerd en effect hebben gehad.
- NB: Bij (technische) beschermingsmaatregelen die functioneel verbonden zijn aan de uitvoering van het plan of project, zoals een stilstandvoorziening of geluidscherm, is het geen vereiste dat deze ten tijde van de passende beoordeling al volledig ten uitvoer zijn gelegd, maar de verwachte voordelen van dergelijke beschermingsmaatregelen kunnen alleen in de passende beoordeling worden betrokken als die maatregelen vaststaan.
De Afdeling over gevolgen voor bestemmingsplannen
Wanneer heeft een bestemmingsplan significante gevolgen en moet het passend worden beoordeeld?
- Een bestemmingsplan dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, kan uitsluitend worden vastgesteld als op grond van een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten (artikel 2.7, eerste lid en 2.8, derde lid van de Wnb).
- Een bestemmingsplan dat voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling die ten opzichte van de feitelijk aanwezige, planologisch legale situatie ten tijde van de vaststelling van het plan leidt tot een toename van stikstofdepositie op overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, is een plan dat significante gevolgen kan hebben en dat passend beoordeeld moet worden (zie ABRvS 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3530).
- NB: De vaststelling van het bestemmingsplan is niet één van de besluiten die genoemd zijn in artikel 2.7 van het Bnb, zodat het PAS-beoordelingskader niet van toepassing is. Dit neemt niet weg dat verschillende bevoegde bestuursorganen geen individuele passende beoordeling voor een bestemmingsplan hebben gemaakt, maar voor het aspect stikstof hebben verwezen naar de passende beoordeling die ten grondslag is gelegd aan het PAS.
- Voor dergelijke bestemmingsplannen kan de uitspraak gevolgen hebben als de beroepsprocedure nog niet is afgerond en op het punt van de passende beoordeling beroepsgronden naar voren zijn gebracht door degene die zich op deze bepalingen kan beroepen.
- Voor dergelijke bestemmingsplannen behoeft gelet op artikel 2.8, tweede lid, van de Wnb geen passende beoordeling te worden gemaakt als voor de ruimtelijke ontwikkeling waarin het plan voorziet eerder een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren omtrent de significante gevolgen van dat plan.
Tim Grundmeijer
Tim.Grundmeijer@nautadutilh.com
Anne-Marie Klijn
Anne-Marie.Klijn@nautadutilh.com
