Het Kaderdecreet van 22 maart 2019 betreffende de bestuurlijke handhaving (hierna “KBH”) werd op 13 mei 2019 gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad en is op 23 mei in werking getreden. Deze blog bespreekt het KBH en enkele aandachtspunten vanuit administratief-, milieu- en energierechtelijk oogpunt.
Waarom het KBH?
Het KBH past in een groeiende trend naar een meer ‘gewapend’ bestuur, waarbij de naleving van regelgeving en individuele besluiten steeds vaker wordt afgedwongen door besturen in plaats van door de strafrechter.
De invoering van het KBH werd voorts gemotiveerd met democratische argumenten: hoewel de gemeenschappen en gewesten de niet-naleving van bepalingen uit hun decreten strafbaar kunnen stellen, komt de vervolging van schendingen toe aan het openbaar ministerie, dat onder gezag en toezicht van de federale minister van Justitie opereert. Deze laatste kan door de parlementen van de deelstaten niet ter verantwoording worden geroepen, hetgeen een democratisch hiaat creëert.
Inhoud van het KBH
Het KBH wil het bestuurlijke handhavingsrecht op het Vlaamse niveau harmoniseren. Het focust in deze eerste fase op het bestuurlijk toezicht, de bestuurlijke opsporing en de bestuurlijke sancties. In de toekomst zal ook een tweede tranche worden uitgewerkt met betrekking tot bestuurlijke maatregelen, die in tegenstelling tot de bestuurlijke sancties probleemverhelpend (preventief of herstellend) en niet leedtoevoegend werken.
Procedurematig, maakt het KBH een onderscheid tussen het bestuurlijk toezicht enerzijds en de bestuurlijke opsporing anderzijds. Het toezicht gaat over in de bestuurlijke opsporing van zodra er sprake is van een redelijk vermoeden van een misdrijf of inbreuk, en de bestuurlijke vervolging op dat ogenblik nog bijkomend onderzoek vereist. Vanaf dat ogenblik geniet de overtreder bepaalde waarborgen – ingegeven vanuit het recht op een eerlijk proces uit artikel 6 EVRM – zoals het zwijgrecht en de waarborg van bijstand van een advocaat of een andere persoon naar keuze tijdens het verhoor.
Inhoudelijk bepaalt het KBH dat de bestuurlijke handhaving “selectief, slagvaardig, onafhankelijk, transparant, professioneel en op basis van samenwerking” moet verlopen. Zij moet bovendien in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel. In navolging van buitenlandse voorbeelden1, kan de Vlaamse Regering voorts ook algemene beleidsrichtlijnen voor bestuurlijke sanctionering vaststellen.
Op grond van het KBH kan een bestuurlijke sanctie worden opgelegd voor inbreuken (die niet strafrechtelijk kunnen worden vervolgd) of voor misdrijven, voor zover ze niet strafrechtelijk worden vervolgd.
Het KBH voorziet ook in een automatische invoering van de figuur van de alternatieve bestuurlijke geldboete. Wanneer in de sectorale regelgeving (die het KBH uitdrukkelijk van toepassing verklaart – zie infra) enkel strafrechtelijke handhaving is voorzien, en het specifieke decreet wijkt op dit punt niet af van het KBH, kunnen de betrokken misdrijven voortaan dus ook worden bestraft met een alternatieve bestuurlijke geldboete, zonder dat het sectorale decreet zelf expliciet voorziet in de mogelijkheid van bestuurlijke beboeting. Artikel 51 van het KBH regelt hoe de geldboete in dat geval moet worden berekend.
Het KBH centraliseert het beroep tegen een eindbeslissing inzake bestuurlijke vervolging grotendeels bij de Raad van State (artikel 69), met een aantal uitzonderingen hierop (o.m. aangaande het Handhavingscollege).
KBH als aanbouwdecreet en toepassingsgebied
Het KBH is een ‘aanbouwdecreet’:
- de bepalingen in het decreet zijn van aanvullend recht, d.w.z. dat sectorale decreten ervan kunnen afwijken.
- de sectorale regelgeving moet het KBH bovendien expliciet van toepassing verklaren.
Gelet op de recente publicatie van het KBH, vindt het voorlopig dus nog geen toepassingen. Dat wil zeggen dat instanties zoals het VEA, de VREG, Agentschap Zorg en Gezondheid, de VRM, de VMM, de omgevingsinspectie (die bouw-inspectie, milieu-inspectie en erfgoed-inspectie verenigt) en de toezichthouders op handelsvestigingen vooralsnog niet onderworpen zijn aan het KBH.
In sectorale handhavingsregels voor milieu en omgeving is door de jaren bovendien organisch een systematiek gegroeid die van het KBH afwijkt, met bijvoorbeeld eigen handhavingscollege. Het KBH beoogt niet de bevoegdheden van het Handhavingscollege aan te tasten.
Logischerwijze is het KBH ook enkel van toepassing op de bestuurlijke handhaving van Vlaamse regelgeving, wat wel redelijk ruim wordt geformuleerd als alle “rechtstreeks op de rechtsonderhorige van toepassing zijnde normen, met betrekking tot een aangelegenheid waarvoor het Vlaamse gewest of de Vlaamse gemeenschap bevoegd is” (artikel 2, 19° KBH). Dit heeft bijvoorbeeld tot gevolg dat het kaderdecreet niet van toepassing is op sancties en straffen opgelegd wegens inbreuken op de overheidsopdrachtenreglementering (die immers bijna exclusief federaal is).
Ook opmerkelijk is dat het tuchtrecht van het toepassingsgebied van het KBH is uitgesloten.
Toezicht op subsidies valt wel onder het toepassingsgebied van het KBH. Onregelmatigheden m.b.t. (de aanwending van) subsidies worden vaak bestuurlijk gesanctioneerd. Bovendien kan tegen een begunstigde van een (Vlaamse) subsidie een strafrechtelijk opsporingsonderzoek of een gerechtelijk onderzoek worden gevoerd, in geval van bijvoorbeeld het afleggen van onjuiste of onvolledige verklaringen of het afwenden / misbruik van subsidies. De handhaving van deze subsidieregels zou in de toekomst onder het KBH kunnen worden gebracht. Artikel 53 KBH bepaalt trouwens dat, als het misdrijf of de inbreuk betrekking heeft op premies, subsidies of andere vormen van steun, naast de bestuurlijke geldboete altijd de gehele, gedeeltelijke of voorwaardelijke uitsluiting van steun kan worden opgelegd voor maximaal vijf jaar. Merk wel op dat het louter terugvorderen van ten onrechte verkregen subsidies geen bestuurlijke sanctie is, wegens het ontbreken van het element leedtoevoeging.
Transparantie van het Vlaamse handhavingsbeleid
In uitvoering van het KBH zal er ook een ‘Databank rechtspraak Vlaamse Regelgeving’ worden gecreëerd met de gekende rechtspraak m.b.t. de handhaving van Vlaamse regelgeving, m.i.v. de uitspraken van de strafgerechten. Verder is ook voorzien in de publicatie van een jaarlijks handhavingsrapport.
Voetnoten
- Zie S. De Somer en S. Chantrain, “Legaliteit, discretionnaire bevoegheid en de rol van soft law in de bestuurlijke handhaving”, in I. Opdebeek en S. De Somer (eds.), Bestuurlijke handhaving. Hoe door de bomen het bos nog zien?, die Keure, 2018, 127.
