Op 2 oktober 2015 maakte de Raad van State voor het eerst gebruik van de hem recent toegekende bevoegdheid om een schadevergoeding tot herstel te verlenen aan een verzoekende partij. Hij deed dit naar aanleiding van de intrekking van de bestreden bestuurshandeling door de verwerende partij volgend op zijn schorsingsarrest.
Het Hof van Cassatie verbrak deze uitspraak op 15 september 2017. Uit de samenlezing van dit arrest en het advies van de advocaat-generaal blijkt dat het Hof van oordeel is dat noch een schorsingsarrest, noch de intrekking van een bestuurshandeling die daarop volgt, noch het arrest dat hiervan akte neemt, de "onwettigheid van de akte" vaststellen die nodig is opdat de Raad een schadevergoeding tot herstel zou kunnen toekennen. Enkel een annulatiearrest van de Raad van State kan dergelijke onwettigheid vaststellen. Dit cassatiearrest heeft verstrekkende praktische en juridische gevolgen.
Achtergrond
Bij de Zesde Staatshervorming werd aan artikel 144 van de Grondwet een tweede lid toegevoegd waardoor de wetgever de Raad van State of de federale administratieve rechtscolleges zou kunnen machtigen om te beslissen over de burgerrechtelijke gevolgen van hun beslissingen. Traditioneel behoorde de vordering tot vergoeding van schade wegens een onwettige administratieve rechtshandeling, tot de exclusieve bevoegdheid van de rechterlijke orde.
De wetgever heeft van deze bevoegdheid gebruik gemaakt door een artikel 11bis in te voegen in de Wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973 ("RvS-Wet") (artikel 6 wet van 6 januari 2014 met betrekking tot de Zesde Staatshervorming). Elke verzoekende of tussenkomende partij die voor de Raad van State de nietigverklaring bekwam van een onwettige akte, kan op grond van deze bepaling een schadevergoeding tot herstel vorderen voor de schade die haar werd berokkend door deze onwettige akte. De loutere onwettigheid van de bestreden akte geeft aanleiding tot schadevergoeding, en dus niet de fout zoals dat het geval is voor de hoven en rechtbanken van de rechterlijke orde.
Artikel 11bis van de RvS-Wet is op 1 juli 2014 in werking getreden. Opdat de vraag tot schadevergoeding van herstel ontvankelijk zou zijn, moet deze gekoppeld zijn aan een beroep ingesteld sinds 1 juli 2014, dan wel aan een arrest uitgesproken sinds deze datum (artikel 40 van de wet van 6 januari 2014).
Eerste toekenning van een schadevergoeding tot herstel door de Raad van State
Op 2 oktober 2015 heeft de Raad van State, voor het eerst, een dergelijke schadevergoeding tot herstel toegekend (arrest nr. 232.416).
De verzoekende partij had in 2013 bij de Raad van State een verzoekschrift tot nietigverklaring met een vordering tot schorsing ingediend tegen een beslissing van de FOD Binnenlandse Zaken, die de toekenning van een identificatiekaart had geweigerd voor de uitoefening van bewakingsactiviteiten (deze identificatiekaart werd aangevraagd door de bewakingsonderneming die de verzoeker in dienst wilde nemen). Met een arrest van 31 oktober 2013 (nr. 225.305), heeft de Raad van State de onwettigheid van deze beslissing vastgesteld en deze geschorst. Als gevolg van dit schorsingsarrest heeft de FOD Binnenlandse Zaken de bestreden beslissing ingetrokken en aan de verzoekende partij de identificatiekaart toegekend. Op 24 juli 2014 heeft de Raad van State zich over het verzoek tot nietigverklaring uitgesproken (arrest nr. 228.108). Aangezien de bestreden beslissing door de FOD Binnenlandse Zaken werd ingetrokken en de identificatiekaart aan de verzoeker werd afgeleverd, heeft de Raad van State enkel vastgesteld dat het beroep zonder voorwerp was geworden en dat het derhalve niet meer nodig was zich over het beroep uit te spreken.
Vervolgens heeft de verzoeker op 22 september 2014 bij de Raad van State een verzoek tot schadevergoeding tot herstel ingediend op grond van artikel 11bis van de RvS-Wet. Hij was van oordeel dat de onwettige beslissing van de FOD Binnenlandse Zaken hem schade had berokkend nu hij door de weigering tot toekenning van de identificatiekaart gedurende een bepaalde periode een vergoeding had ontvangen die lager was dan deze die hij als bewakingsagent had kunnen ontvangen.
De Raad van State sprak zich over de vordering tot schadevergoeding uit op 2 oktober 2015. Vooreerst rees de vraag of het arrest van 24 juli 2014 dat het beroep zonder voorwerp verklaarde — het enige arrest uitgesproken na de inwerkingtreding van artikel 11bis — een onwettigheid had vastgesteld en als basis kon dienen voor een vraag tot schadevergoeding tot herstel. De Raad heeft deze vraag bevestigend beantwoord en heeft het argument van de FOD Binnenlandse Zaken dat het arrest van 24 juli 2014 geen onwettigheid heeft vastgesteld, verworpen. Op basis van de voorbereidende werken van de wet van 6 januari 2014 heeft de Raad van State vooreerst in herinnering gebracht dat de schadevergoeding tot herstel geënt kan worden op elk arrest waarbij een onwettigheid wordt vastgesteld, en niet enkel op een vernietigingsarrest. De Raad heeft vervolgens geoordeeld dat het arrest van 24 juli 2015 vaststelde dat de verwerende partij de onwettigheid — die als ernstig middel werd weerhouden door het schorsingsarrest — en de realiteit van deze onwettigheid, heeft erkend, zodat het een arrest is waarbij een onwettigheid in de zin van artikel 11bis wordt vastgesteld.
Vervolgens heeft de Raad aan de verzoeker een schadevergoeding toegekend voor de materiële schade die te wijten is aan de onwettigheid van de bestreden beslissing, te weten het door de verzoeker geleden verlies, verhoogd met de gerechtelijke interesten. De Raad van State heeft aldus vastgesteld dat er wel degelijk een oorzakelijk verband bestond tussen de vastgestelde onwettigheid en de door de verzoeker geleden schade. Zonder deze onwettigheid was de verzoeker immers veel vroeger door de bewakingsonderneming in dienst genomen, en had hij een hogere vergoeding ontvangen dan deze die hij in werkelijkheid heeft ontvangen.
De Raad heeft deze rechtspraak nadien bevestigd in een arrest van 12 april 2016 (nr. 234.362).
Verbrekingsarrest van het Hof van Cassatie
Met een zeer summier gemotiveerd arrest heeft het Hof van Cassatie op 15 september 2017 de uitspraak van de Raad van State van 2 oktober 2015 verbroken.
Door zijn arrest – waarin hij vaststelde dat het annulatieberoep zonder voorwerp is geworden ten gevolge van de intrekking van de bestreden bestuurshandeling – te beschouwen als een arrest dat een onwettigheid vaststelt in de zin van artikel 11bisRvS-wet en door hieruit af te leiden dat de vordering tot schadevergoeding tot herstel ontvankelijk was, heeft de Raad van State on(grond)wettig gehandeld, aldus het Hof van Cassatie.
Uit de samenlezing van het cassatiearrest en de conclusie van de advocaat-generaal, waarop het gebaseerd is, blijkt duidelijk dat het Hof van oordeel is dat enkel "een arrest van de Raad van State, dat de vernietigingsprocedure afsluit met een definitieve beslechting van het geschil omtrent de wettigheid van de bestreden beslissing en dat uitdrukkelijk een onwettigheid vaststelt, gewezen na 1 juli 2014" de basis kan vormen van een vordering tot schadevergoeding tot herstel.
Daarentegen houdt een schorsingsarrest, dat een bepaald middel als ernstig bestempelt, slechts een prima facie beoordeling in (die bovendien slechts voorlopig is) zodat dergelijk arrest geen arrest is "dat een onwettigheid vaststelt". Het feit dat het bestuur dat de geschorste bestuurshandeling nam, deze ten gevolge van het schorsingsarrest intrekt en deze intrekking zelfs motiveert op basis van het schorsingsarrest van de Raad, verandert daar volgens het Hof van Cassatie niets aan. In dezelfde logica kan dan een arrest van de Raad van State, volgend op deze intrekking en dat vaststelt dat het annulatieberoep geen voorwerp meer heeft, niet de basis vormen van een vordering tot schadevergoeding tot herstel.
En nu?
Ten gevolge van het cassatie-arrest van 15 september 2017 zal de Raad van State zich opnieuw moeten uitspreken over de zaak, rekening houdend met het standpunt van het Hof van Cassatie. Dit betekent dat de Raad geen andere keuze zal hebben dan de vordering tot schadevergoeding tot herstel af te wijzen.
De praktische impact van dit cassatie-arrest buiten deze concrete zaak is groot: te verwachten valt dat sommige besturen – geconfronteerd met een schorsingsarrest van de Raad van State waarin hij prima facie een onwettigheid in hun bestuurshandeling vaststelt – hun bestuurshandeling zullen intrekken. Op die manier kan de Raad van State hen immers niet veroordelen tot een schadevergoeding tot herstel. Volgens het Hof van Cassatie geeft noch dergelijk schorsingsarrest, noch de intrekking, noch het arrest volgend op die intrekking namelijk aanleiding tot een schadevergoeding. Wachten deze besturen daarentegen de afloop van de annulatieprocedure af, dan riskeren zij dat de Raad van State definitief een onwettigheid in hun bestuurshandeling vaststelt, waardoor de Raad wél een schadevergoeding tot herstel kan toekennen.
Tot op heden bleek het systeem van de schadevergoeding voor de Raad van State vooral een meerwaarde in zaken waarin de verzoekende partij een kleinere vergoeding vorderde. In dergelijke zaken zal de verzoekende partij namelijk geen afzonderlijke procedure bij de justitiële rechter aanhangig maken, omdat de kosten verbonden aan deze procedure de waarde van zijn vordering overstijgen. Het nieuwe systeem van artikel 11bis RvS-wet zorgt ervoor dat hij toch een vergoeding kan krijgen voor de schade die hij lijdt ten gevolge van een onwettige bestuurshandeling. De te verwachten stijging van bestuurshandelingen, die na een schorsingsarrest worden ingetrokken, zal dan ook vooral nefast zijn voor dergelijke verzoekende partijen, die op die manier een schadevergoeding aan hun neus zien voorbijgaan.
De vraag rijst welke invloed het cassatie-arrest heeft op het geval waarin de Raad van State de vernietiging uitspreekt volgens een versnelde procedure omdat de verwerende partij niet (tijdig) een verzoek tot voortzetting van de procedure heeft ingediend, nadat het auditoraat heeft geadviseerd tot de vernietiging van de bestreden bestuurshandeling. In dat geval gaat de Raad van State over tot vernietiging zonder echter een onwettigheid vast te stellen. In die omstandigheden kan de Raad – volgens de logica van het Hof van Cassatie – geen schadevergoeding tot herstel toekennen. Nochtans heeft de Raad, voorafgaand aan het cassatie-arrest van 15 september 2017, in die situatie al enkele malen de vernietiging van de bestuurshandeling uitgesproken én gelijktijdig de debatten heropend met het oog op het onderzoek van het verzoek tot schadevergoeding tot herstel. Deze rechtspraak staat lijnrecht tegenover het arrest van het Hof van Cassatie van 15 september 2017.
Ook het Grondwettelijk Hof wordt betrokken in de discussie
Met het hoger besproken arrest van het Hof van Cassatie is duidelijk het laatste woord over de schadevergoeding tot herstel door de Raad van State nog niet gezegd. Dit blijkt ook uit het feit dat de Raad van State in een recent arrest van 26 oktober 2017 nog een prejudiciële vraag aan het Grondwettelijk Hof stelde, die een spreekwoordelijke bom legt onder het hele systeem.
De Raad wil van het Grondwettelijk Hof vernemen of de huidige regeling het gelijkheidsbeginsel schendt, nu de wetgever enkel aan de verzoekende partij de keuze heeft gelaten om de vordering tot schadevergoeding ten gevolge van een onwettigheid van een bestuurshandeling voor de Raad van State, dan wel de justitiële rechter te brengen. Wanneer de verzoekende partij ervoor kiest zijn vordering voor de Raad van State te brengen, moet de verwerende partij deze keuze ondergaan, hetgeen voor haar betekent dat – in tegenstelling tot wat het geval is bij een beroep op de justitiële rechter – :
- zij niet kan genieten van een hoger beroep tegen de uitspraak van de Raad,
- zij niet de mogelijkheid heeft om aan te tonen dat de onwettigheid die aan de bestuurshandeling kleeft geen burgerrechtelijke fout uitmaakt, waardoor de vordering tot schadevergoeding ongegrond zal worden verklaard, en
- zij niet de mogelijkheid heeft om een cassatieberoep in te stellen.
Indien het Grondwettelijk Hof zou bevestigen dat de huidige regeling op dit vlak inderdaad het gelijkheidsbeginsel schendt, dan zal dit verstrekkende gevolgen hebben. De wetgever zal dan ofwel fundamentele hervormingen moeten doorvoeren aan de procedure tot het toekennen van een schadevergoeding tot herstel door de Raad van State, waarbij het maar de vraag blijft of dergelijke hervormingen überhaupt wenselijk zijn in het licht van de huidige ruimere taakverdeling tussen administratieve rechtscolleges en justitiële rechters, ofwel de bevoegdheid tot het toekennen van een schadevergoeding tot herstel door de Raad van State moeten schrappen.
Aube Wirtgen - Of Counsel
Elsbeth Loncke - Senior Attorney
