Sinds kort heeft de Raad van State de bevoegdheid om een schadevergoeding toe te kennen voor de schade die een rechtsonderhorige heeft geleden ten gevolge van een onwettige bestuurshandeling. Op 2 oktober 2015 heeft de Raad van State voor het eerst dergelijke vergoeding toegekend.
Bij de zesde staatshervorming werd aan artikel 144 van de Grondwet een tweede lid toegevoegd waardoor de wetgever de Raad van State of de federale administratieve rechtscolleges zou kunnen machtigen om te beslissen over de burgerrechtelijke gevolgen van hun beslissingen. Traditioneel behoorde de vordering tot vergoeding van schade wegens een onwettige administratieve rechtshandeling, tot de exclusieve bevoegdheid van de rechterlijke orde.
De wetgever heeft van deze bevoegdheid gebruik gemaakt door een artikel 11bis in te voegen in de Wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973 ("RvS-Wet") (artikel 6 wet van 6 januari 2014 met betrekking tot de Zesde Staatshervorming – zie ook Eubelius Spotlights maart 2014). Elke verzoekende of tussenkomende partij die voor de Raad van State de nietigverklaring bekwam van een onwettige akte, kan op grond van deze bepaling een schadevergoeding tot herstel vorderen voor de schade die haar werd berokkend door deze onwettige akte. De loutere onwettigheid van de bestreden akte geeft aanleiding tot schadevergoeding, en dus niet de fout zoals dat het geval is voor de hoven en rechtbanken van de rechterlijke orde. Artikel 11bis bepaalt voorts dat de Raad van State bij zijn beslissing alle omstandigheden van openbaar en particulier belang in acht kan nemen. Derhalve kan de schadevergoeding tot herstel die door de Raad van State wordt toegekend eventueel geen integrale vergoeding van het nadeel inhouden. Eenmaal de verzoekende of tussenkomende partij een verzoek tot schadevergoeding op grond van artikel 11bis heeft ingediend, kan zij overigens geen burgerlijke aansprakelijkheidsvordering meer instellen om het herstel van hetzelfde nadeel te bekomen. Omgekeerd geldt hetzelfde. De wetgever heeft duidelijk voor de toepassing van de "electa una via"-regel geopteerd.
Artikel 11bis van de RvS-Wet is op 1 juli 2014 in werking getreden. Opdat de vraag tot schadevergoeding van herstel ontvankelijk zou zijn, moet deze gekoppeld zijn aan een beroep ingesteld sinds 1 juli 2014, dan wel aan een arrest uitgesproken sinds deze datum (artikel 40 van de wet van 6 januari 2014).
Op 2 oktober 2015 heeft de Raad van State, voor het eerst, een dergelijke schadevergoeding tot herstel toegekend (arrest nr. 232.416).
De verzoekende partij had in 2013 bij de Raad van State een verzoekschrift tot nietigverklaring met een vordering tot schorsing ingediend tegen een beslissing van de FOD Binnenlandse Zaken, die de toekenning van een identificatiekaart had geweigerd voor de uitoefening van bewakingsactiviteiten (deze identificatiekaart werd aangevraagd door de bewakingsonderneming die de verzoeker in dienst wilde nemen). Met een arrest van 31 oktober 2013 (nr. 225.305), heeft de Raad van State de onwettigheid van deze beslissing vastgesteld en deze geschorst. Als gevolg van dit schorsingsarrest heeft de FOD Binnenlandse Zaken de bestreden beslissing ingetrokken en aan de verzoekende partij de identificatiekaart toegekend. Op 24 juli 2014 heeft de Raad van State zich over het verzoek tot nietigverklaring uitgesproken (arrest nr. 228.108). Aangezien de bestreden beslissing door de FOD Binnenlandse Zaken werd ingetrokken en de identificatiekaart aan de verzoeker werd afgeleverd, heeft de Raad van State enkel vastgesteld dat het beroep zonder voorwerp was geworden en dat het derhalve niet meer nodig was zich over het beroep uit te spreken.
Vervolgens heeft de verzoeker op 22 september 2014 bij de Raad van State een verzoek tot schadevergoeding tot herstel ingediend op grond van artikel 11bis van de RvS-Wet. Hij was van oordeel dat de onwettige beslissing van de FOD Binnenlandse Zaken hem schade had berokkend nu hij door de weigering tot toekenning van de identificatiekaart gedurende een bepaalde periode een vergoeding had ontvangen die lager was deze die hij als bewakingsagent had kunnen ontvangen.
De Raad van State sprak zich over de vordering tot schadevergoeding uit op 2 oktober 2015. Vooreerst rijst de vraag of het arrest van 24 juli 2014 dat het beroep zonder voorwerp verklaarde — het enige arrest uitgesproken na de inwerkingtreding van artikel 11bis — een onwettigheid heeft vastgesteld en als basis kan dienen voor een vraag tot schadevergoeding tot herstel. De Raad heeft deze vraag bevestigend beantwoord en heeft het argument van de FOD Binnenlandse Zaken dat het arrest van 24 juli 2014 geen onwettigheid heeft vastgesteld, verworpen. Op basis van de voorbereidende werken van de wet van 6 januari 2014 heeft de Raad van State vooreerst in herinnering gebracht dat de schadevergoeding tot herstel geënt kan worden op elk arrest waarbij een onwettigheid wordt vastgesteld, en niet enkel op een vernietigingsarrest. De Raad heeft vervolgens geoordeeld dat het arrest van 24 juli 2015 vaststelde dat de verwerende partij de onwettigheid — die als ernstig middel werd weerhouden door het schorsingsarrest — en de realiteit van deze onwettigheid, heeft erkend, zodat het een arrest is waarbij een onwettigheid in de zin van artikel 11bis wordt vastgesteld.
De Raad van State heeft zich vervolgens gebogen over de grond van de zaak, te weten de vraag tot schadevergoeding tot herstel. Eerst en vooral heeft hij de vraag tot herstel van morele schade afgewezen, nu die volgens de Raad werd hersteld door de schorsing uitgesproken door het arrest van 31 oktober 2015, samen met de daaropvolgende intrekking van de bestreden beslissing en de toekenning van de identificatiekaart.
Toch heeft de Raad aan de verzoeker een schadevergoeding toegekend voor de materiële schade die te wijten is aan de onwettigheid van de bestreden beslissing, te weten het door de verzoeker geleden verlies, verhoogd met de gerechtelijke interesten. De Raad van State heeft aldus vastgesteld dat er wel degelijk een oorzakelijk verband bestond tussen de vastgestelde onwettigheid en de door de verzoeker geleden schade. Zonder deze onwettigheid was de verzoeker immers veel vroeger door de bewakingsonderneming in dienst genomen, en had hij een hogere vergoeding ontvangen dan deze die hij in werkelijkheid heeft ontvangen. Om de schadevergoeding tot herstel te begroten heeft de Raad zich op de toepasselijke collectieve arbeidsovereenkomst gebaseerd en heeft hij het verschil berekend tussen de vergoeding die de verzoeker op grond daarvan gedurende een bepaalde periode had moeten ontvangen, en de vergoeding die hij gedurende diezelfde periode in werkelijkheid heeft ontvangen.
Op te merken is dat de Raad van State het in zijn arrest van 2 oktober 2015 niet nodig heeft geacht het aan de verzoeker toegekende bedrag te moduleren omwille van omstandigheden van openbaar belang. Hij heeft de verzoeker integendeel een integrale schadevergoeding toegekend.
Deze eerste beslissing van de Raad van State lijkt de vrees van bepaalde auteurs te weerleggen dat de Raad van State een lagere vergoeding zou toekennen dan de hoven en rechtbanken van de rechterlijke orde, nu deze laatsten de schadevergoeding niet kunnen moduleren in functie van de omstandigheden van openbaar en particulier belang, maar steeds een integrale schadevergoeding toekennen. Dit is zeker een belangrijk element in de keuze van de verzoeker om een vraag tot schadevergoeding in te dienen voor de Raad van State, dan wel voor de hoven en rechtbanken van de rechterlijke orde. De partij die een vraag tot schadevergoeding tot herstel indient voor de Raad van State kan immers geen burgerlijke aansprakelijkheidsvordering meer instellen tot vergoeding van eenzelfde nadeel, en omgekeerd.
Volgens de informatie op de website van de Raad van State werd een voorziening in cassatie ingesteld tegen het arrest van 2 oktober 2015.
Auteurs:
Danijela Vuletic
