Commercial town planning - two innovations

Deux nouveautés importantes en matière d’implantations commerciales et de directive « services » : d’une part, la région flamande a adopté, en février 2011, un projet de circulaire ministérielle dénommée « Ruimtelijke inplanting en groei van grootschalige detailhandel », d’autre part, la Cour de Justice de l’Union européenne a rendu, le 24 mars 2011, son arrêt tant attendu sur la réglementation catalane.

• Circulaire ministérielle en Région flamande

Sur base de la note « Winkelen in Vlaanderen » du Gouvernement flamande, le Ministre flamand a adopté un projet de circulaire ministérielle dénommé « Ruimtelijke inplanting en groei van grootschalige detailhandel ».

La circulaire a comme objectif d’uniformiser les méthodes de l’implantation et/ou la croissance des implantations commerciales à grande échelle.

Suite à la jurisprudence bien établie du Conseil d’Etat selon laquelle des circulaires ministérielles ne peuvent pas ajouter des nouvelles règles juridiques aux règles juridiques existantes, le projet de circulaire contient des précisions à respecter dans le cadre de l’appréciation des demandes de permis d’urbanisme, et la rédaction des plans spatiales d’exécution.

Le projet de circulaire ne vise que l’implantation commerciale à grande échelle et non le petit commerce.

Les précisions portent notamment sur les points d’attention suivants :

(i) Dans le cas de l’appréciation des demandes de permis d’urbanisme
Dans le cadre de l’appréciation de la notion du bon aménagement du territoire, cette appréciation aura une attention particulière quant à la conformité aux alentours directs des lieux dans le cas d’une implantation commerciale à vocation supra locale.

Le projet de circulaire donne des exemples spécifiques dans le cas des zones d’habitation et des zones d’habitation à caractère rural.

(ii) Dans le cas de la rédaction des plans spatiales d’exécution

Les points clés à prendre en compte dans l’élaboration des plans spatials d’exécution pour traduire le la politique défendue par le gouvernement flamand en matière d’offre commerciale sont les suivants :

- incidence de la fonction (espaces commerciales de 1 000 m²-5 000 m², de 5 000 m² - 15 000 m², de > 15 000 m² ou de > 5 000 m² pour un développement multifonctionnel / différences des produits vendus : grand versus petits, lourd versus léger et grandes versus petites surfaces de vente / différences dans la relation avec les clients : livraison à la maison, vente sur place, …) ;

- incidence paysagère (espace de vente solitaire, développement linéaire, concentration des solitaires, concentration sous un seul toit) ; et

- incidences sur les particularités du site (centre historique d’une ville, centres secondaires, noyaux des villages, grande autoroutes, des noyaux touristiques, …).

A coté de ces points d’analyse, le projet de circulaire ajoute également que d’autres aspects sont toujours à apprécier, comme l’accessibilité du site, la dimension des noyaux, … .

Sur base du principe de subsidiarité et la note de politique « Aménagement du territoire 2009-2014 » les niveaux suivants seront compétents quant à l’élaboration des plans spatiales d’exécution prévoyant des zones affectées aux implantations commerciales :

- < 1 000 m² : les communes ;

- 1 000 m² - 5 000 m² : les communes (pour les grandes villes, les villes régionales, le territoire métropolitain ou régional, les petites villes) ou les provinces (les autres communes) ;

- 5 000 m² - 15 000 m² : les communes ou la Région flamande (pour les régions urbaines) ou les provinces (pour les petites villes et les autres communes) ;

- > 15 000 m² : la Région flamande.

• Arrêt 24 mars 2011 de la CJUE, C 400/08 (Commission v. Espagne)

Nous avions déjà eu l’occasion d’analyser les conclusions de l’Avocat Général prises le 7 octobre 2010, dans cette affaire (voir notre news lettre du mois d’octobre 2010).

Il faut souligner que la CJUE a analysé la réglementation catalane sur les implantations commerciales par rapport à la liberté d’établissement telle que garantie par le traité sur le fonctionnement de l’UE, et plus particulièrement l’article 43 CE (actuellement l’article 49 TFUE). Il ne s’agit donc pas en soi du premier arrêt sur la directive « services », dont le délai de transposition n’était pas encore venu à échéance au moment de la saisine de la Cour par la Commission (Sur la directive services voir notre news lettre des mois de novembre 2009 et mai 2010).

Les enseignements qui peuvent être tirés de cet arrêt reste néanmoins très intéressants pour la problématique de la régulation des implantations commerciales en Belgique, dès lors que l’objectif premier de la directive services est de formaliser la jurisprudence de la CJUE sur la liberté d’établissement et la liberté de services.

Ces enseignements peuvent être synthétisés de la manière suivante.
Premièrement, la Cour accepte le principe qu’une autorisation préalable conditionne l’ouverture de grands établissements commerciaux dès lors que l’objectif poursuivi est la réalisation des objectifs d’aménagement du territoire et de protection de l’environnement.

Deuxièmement, la prise en compte, pour l’obtention d’une autorisation, de l’existence d’un équipement commercial dans la zone concernée ainsi que des effets d’une nouvelle implantation sur la structure commerciale de cette zone et du degré d’implantation de la zone est jugée contraire au Traité.

Troisièmement, la Cour a considéré les critères suivants comme légitimes : l’intégration dans l’environnement urbain, l’effet sur l’utilisation des routes et des transports en commun, et la variété de choix disponible pour les consommateurs.

Quatrièmement, l’instauration d’une « commission des équipements commerciaux » consultative est jugé propre et adéquat à garantir la réalisation des objectifs poursuivis.

Par contre, la composition de la commission est remise en cause dès lors qu’en son sein les intérêts liés tant à la protection de l’environnement qu’à celle des consommateurs ne sont pas représentés tandis que le seul intérêt sectoriel représenté et potentiellement concurrent est celui du commerce local préexistant.

Cinquièmement, la règle du refus tacite a été validée par la Cour.