Naar aanleiding van een prejudiciële vraag van de Nederlandse Raad van State, deed de Grote Kamer van het Hof van Justitie van de EU in een langverwacht mijlpaalarrest uitspraak over de verhouding tussen EU-recht en lokaal handelsvestigingsbeleid. De uitspraak werpt een nieuw licht op het Vlaams Decreet van 15 juni 2016 betreffende het integraal handelsvestigingsbeleid, dat op 1 januari 2018 in werking trad.
Achtergrond
Op 30 januari 2018 gaf de Grote kamer van het Hof van Justitie van de Europese Unie in zaak C-31/16 antwoord op de prejudiciële vraag van de Nederlandse Raad van State omtrent de verenigbaarheid van het bestemmingsplan van de gemeente Appingedam met Europese Richtlijn 2006/123/EG (de “Dienstenrichtlijn”).
In haar bestemmingsplan had de gemeente Appingedam een gebied buiten het stadscentrum aangeduid als winkelgebied met uitsluitend volumineuze handel. Geconfronteerd met een verbod om op deze locatie schoenen en kleding te verkopen, stapte het bedrijf Visser Vastgoed Beleggingen naar de Nederlandse Raad van State. Tijdens de procedure voor de Nederlandse Raad van State rees de vraag of het bestemmingsplan mocht worden getoetst aan de Dienstenrichtlijn, en zo ja, of het bestemmingsplan deze toetsing zou doorstaan.
Europese Dienstenrichtlijn van toepassing op lokaal handelsvestigingsbeleid
De Grote kamer van het Hof van Justitie oordeelde dat het bestemmingsplan voorwaarden oplegt met betrekking tot de toegang tot (verkoop-) diensten, en om deze reden onder het toepassingsgebied van de Dienstenrichtlijn valt. Bijzonder hieraan is dat het Hof van Justitie voor het eerst expliciet aanvaardt dat de Dienstenrichtlijn toepassing vindt op een situatie die géén grensoverschrijdend karakter heeft. Daarmee geeft het Hof een ruimere invulling aan het vrij verkeer van vestiging en van diensten dan het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Vervolgens stelde het Hof dat het bestemmingsplan van de gemeente Appingedam in essentie “territoriale beperkingen” oplegt aan het verlenen van diensten, hetgeen op grond van artikel 15 Dienstenrichtlijn slechts toegelaten is indien wordt voldaan aan de voorwaarden inzake 1) non-discriminatie, 2) noodzakelijkheid en 3) evenredigheid. Dit laatste duidt erop dat beperkingen (van bv. het aangeboden assortiment) niet verder mogen gaan dan strikt nodig is om het doel te bereiken.
Omdat artikel 15 Dienstenrichtlijn volgens het Hof van Justitie rechtstreekse werking heeft en dus niet eerst in nationaal recht moet worden omgezet, dient de nationale rechter plannen die assortimentsbeperkingen opleggen te toetsen aan deze drie voorwaarden. Het Hof van Justitie oordeelde dan ook dat het aan de Nederlandse Raad van State is om te onderzoeken of het bestemmingsplan van de gemeente Appingedam strookt met voorwaarden van artikel 15 Dienstenrichtlijn.
Dienstenrichtlijn ook van toepassing op handelsvestigingsnormen Vlaamse gemeentes
Sinds de inwerkingtreding van het Vlaams Decreet van 15 juni 2016 betreffende het integraal handelsvestigingsbeleid op 1 januari 2018, beschikken de Vlaamse gemeentes over de mogelijkheid via ruimtelijke uitvoeringsplannen en stedenbouwkundige verordeningen uitvoering te geven aan hun handelsvestigingsbeleid. Met deze instrumenten kunnen gemeentes o.a. kernwinkelgebieden en winkelarme gebieden afbakenen, alsook normen vaststellen met betrekking tot (de oppervlakten van) categorieën van toegelaten kleinhandelsactiviteiten.
Het Decreet reikt de lokale besturen dus een aantal handige instrumenten aan om een doortastend handelsvestigingsbeleid te voeren. Ingevolge het besproken arrest van het Hof van Justitie blijken de mogelijkheden van Vlaamse gemeentes om van dit instrumentarium gebruik te maken beperkt door het Europees recht. Bijgevolg dient gemeentelijke regelgeving omtrent kleinhandel te voldoen aan de drievoudige toets van de Dienstenrichtlijn. De gemeentelijke normen moeten dan ook noodzakelijk en evenredig zijn, en mogen geen discriminatie inhouden.
Ingevolge het arrest kan ook de Belgische rechter gemeentelijke uitvoeringsplannen en verordeningen inzake handelsvestigingsbeleid rechtstreeks toetsen aan de Dienstenrichtlijn. Dit heeft tot gevolg dat reeds bij de opmaak van de uitvoeringsplannen en verordeningen moet worden gemotiveerd waarom zij voldoen aan de voorwaarden van de Dienstenrichtlijn. Minstens dient zulks uit het administratief dossier te blijken.
Gevolgen voor gemeentelijke kleinhandelsvisies
Het Decreet integraal handelsvestigingsbeleid codificeerde de mogelijkheid om een gemeentelijke kleinhandelsvisie op te stellen. Dergelijke kleinhandelsvisie vormt de ruggengraat voor het gemeentelijk handelsvestigingsbeleid dat verdere uitwerking krijgt in ruimtelijke uitvoeringsplannen en stedenbouwkundige verordeningen.
De vraag is echter of de rechter ook de gemeentelijke kleinhandelsvisies kan toetsen aan de Dienstenrichtlijn. Kleinhandelsvisies hebben weliswaar een redelijk beperkte juridische waarde, maar kunnen in het kader van vergunningsaanvragen wel bij de beoordeling worden betrokken. Het lijkt ons dan ook aangewezen dat bij de opmaak van gemeentelijke kleinhandelsvisie reeds rekening wordt gehouden met de voorwaarden van de Dienstenrichtlijn. Of, dan wel in welke mate de Belgische rechter de kleinhandelsvisies zal toetsen aan de Dienstenrichtlijn, moet zich evenwel nog uitwijzen.
Auteur: Willem-Jan Ingels
